Sentenza n. 2835/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia originaria riguardava l’annullamento d’ufficio, da parte del GSE, di una richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC n. 1414), la conseguente richiesta di restituzione dei titoli di efficienza energetica, nonché gli atti presupposti e i chiarimenti operativi pubblicati dal GSE. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, ritenendo che il provvedimento originario fosse stato integralmente sostituito dal successivo rigetto dell’istanza di riesame e autotutela, e aveva dichiarato inammissibili i motivi aggiunti. In appello, la società ha censurato esclusivamente la mancata riunione del giudizio con altri ricorsi relativi alle ulteriori RVC e al provvedimento di riesame, deducendo violazione degli artt. 43 e 70 c.p.a., dei principi di economia processuale e concentrazione dei giudizi, nonché degli artt. 3, 24, 101, 104, 111 e 113 Cost. Secondo l’appellante, la frammentazione di una vicenda sostanzialmente unitaria avrebbe comportato una duplicazione dei giudizi e delle condanne alle spese, con lesione del diritto di difesa.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. In via preliminare ha respinto la richiesta di riunione dell’appello con gli altri gravami, rilevando che si trattava di impugnazioni contro sentenze distinte, originate da ricorsi separati, sebbene connessi. Nel merito, ha affermato che la riunione dei ricorsi connessi prevista dall’art. 70 c.p.a. costituisce una facoltà discrezionale e non un obbligo del giudice; il relativo provvedimento ha natura ordinatoria e, di regola, non è sindacabile in appello, salvo il caso di abnormità o di mancata riunione di cause caratterizzate da un rapporto di pregiudizialità tale da impedire una decisione separata. Anche l’art. 43, comma 3, c.p.a. non impone necessariamente la riunione quando le domande, pur riferite ad atti o fatti analoghi e fondate sulla medesima normativa, restano soggettivamente e oggettivamente distinte. Nel caso concreto, la società aveva scelto autonomamente di frazionare l’impugnazione dell’atto plurimo del GSE in diversi ricorsi straordinari, poi trasposti davanti al TAR; le diverse RVC e i relativi procedimenti di annullamento non erano collegati da un rapporto di pregiudizialità. La mancata riunione non ha quindi determinato alcuna violazione processuale. Il Collegio ha inoltre escluso che la mancata riunione imponesse una diversa regolazione delle spese: il giudice dispone di ampia discrezionalità, incontrando il limite del divieto di condannare la parte vittoriosa o di adottare statuizioni abnormi, manifestamente irrazionali o illogiche. Poiché l’appello è stato respinto, la società appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado in favore del GSE, liquidate in 3.500 euro, oltre spese generali e accessori; nulla è stato disposto nei rapporti con le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 43, comma 3, c.p.a.

  La riunione di domande connesse proposte davanti al medesimo tribunale è subordinata alla medesimezza del fatto in concreto e del titolo posto alla base della tutela avanzata.

  La disposizione non impone la riunione quando le domande riguardano posizioni soggettive e procedimenti distinti, anche se fondati su atti o fatti analoghi e sulla medesima normativa; la riunione resta comunque soggetta alla disciplina facoltativa dell’art. 70 c.p.a.

• art. 70 c.p.a.

  La riunione dei ricorsi connessi attiene ad una scelta facoltativa e discrezionale del giudice.

  La riunione di ricorsi connessi è una misura organizzativa e ordinatoria, rimessa a una valutazione di opportunità e di economia processuale; non è obbligatoria né normalmente sindacabile in appello, salvo abnormità o mancata riunione di cause necessariamente pregiudiziali.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha applicato la disposizione per dichiarare l’improcedibilità del ricorso introduttivo a causa della sopravvenuta carenza di interesse derivante dalla sostituzione del provvedimento originario con il successivo provvedimento di riesame.

• art. 1, comma 1, l. 241/1990

  La concentrazione in un unico atto di determinazioni amministrative funzionalmente collegate può rispondere ai principi di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Il rigetto dell’appello comporta, secondo il principio della soccombenza, la condanna dell’appellante alle spese del grado, salvo diversa valutazione nei casi previsti.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la riunione di ricorsi connessi prevista dall’art. 70 c.p.a. è una facoltà discrezionale del giudice, avente natura ordinatoria e organizzativa; la sua mancata adozione non è normalmente sindacabile in appello, salvo il caso di abnormità o di un rapporto di pregiudizialità così stretto da rendere impossibile la decisione separata delle cause.
• La connessione tra più controversie non rende obbligatoria la riunione quando le domande riguardano provvedimenti, procedimenti o posizioni soggettive distinti, anche se gli atti sono contenuti in un unico provvedimento plurimo, hanno motivazione omogenea o si fondano sulla medesima normativa.
• La parte che sceglie di impugnare separatamente contenuti distinti di un atto amministrativo plurimo non può successivamente dedurre, quale vizio della decisione sulle spese, la mancata riunione dei giudizi, se non ricorre una situazione di necessaria pregiudizialità o di manifesta irrazionalità.
• La facoltà di utilizzare motivi aggiunti impropri, in alternativa alla proposizione di un ricorso separato contro un atto connesso o sopravvenuto, non trasforma in obbligo la riunione dei procedimenti autonomamente instaurati; il mancato esercizio del potere di riunione non determina, di regola, nullità processuali.
• In materia di spese processuali il giudice dispone di ampia discrezionalità; la motivazione specifica è normalmente necessaria quando si deroga al principio della soccombenza, mentre la condanna della parte soccombente non richiede una motivazione ulteriore, salvo statuizioni abnormi, manifestamente irrazionali o illogiche.

Come è indicizzato