Sentenza n. 7126/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l’esclusione dalla procedura negoziata per l’affidamento di servizi manutentivi, deducendo, con il primo motivo, violazione degli artt. 1, 2, 3, 57 e 101 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 97 Cost., dell’art. 56, comma 3, della direttiva 2014/24/UE, degli artt. 1 e 3 l. 241/1990 e dei principi di trasparenza, correttezza, non discriminazione, parità di trattamento e giusto procedimento, nonché travisamento, difetto di motivazione, carenza istruttoria e ingiustizia manifesta. In particolare, sostenevano che l’omessa allegazione del progetto di assorbimento fosse una carenza documentale sanabile mediante soccorso istruttorio, poiché l’impegno al rispetto della clausola sociale era stato già assunto nella domanda di partecipazione e la successiva produzione del progetto non avrebbe modificato l’offerta. Con il secondo motivo deducevano incompetenza del procuratore che aveva sottoscritto l’esclusione, in ragione dei limiti di valore risultanti dalla procura e dalla visura camerale, nonché violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e della lex specialis. Contestavano inoltre che la successiva comunicazione del Responsabile della Fase di Affidamento potesse costituire valida ratifica o convalida, in assenza di un esplicito animus convalidandi. Con motivi aggiunti hanno impugnato la graduatoria definitiva per illegittimità derivata. La stazione appaltante ha eccepito l’inammissibilità dei motivi aggiunti per carenza di interesse e difetto di integrità del contraddittorio e l’improcedibilità del ricorso introduttivo, ma il Collegio ha ritenuto di poter prescindere dalle questioni di rito per l’infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché, alla luce degli artt. 57 e 102 del d.lgs. 36/2023 e della lex specialis, il progetto di assorbimento costituisce un elemento necessario, intrinseco e strutturale dell’offerta economica, funzionale alla verifica della serietà, attendibilità e sostenibilità dell’offerta già nella fase di gara. L’art. 101 del d.lgs. 36/2023 consente il soccorso istruttorio per la documentazione amministrativa, ma esclude l’integrazione della documentazione che compone l’offerta tecnica ed economica. L’omessa allegazione del progetto non è quindi sanabile mediante chiarimento, soccorso istruttorio o qualificazione come errore materiale, trattandosi di lacuna sostanziale suscettibile di incidere sulle verifiche della stazione appaltante e la cui integrazione postuma violerebbe la par condicio. La generica accettazione della clausola sociale non equivale alla presentazione del progetto, poiché non indica le modalità concrete di assorbimento del personale. Essendo la lex specialis chiara nel prescrivere l’allegazione del progetto nella busta economica a pena di esclusione, l’esclusione è stata ritenuta legittima. Anche il secondo motivo è stato respinto. Dalla documentazione prodotta risultava che il procuratore firmatario era il Responsabile della struttura competente ed era stato investito dei poteri necessari all’adozione degli atti di gestione della procedura. Le Linee guida e procedure interne prevedevano che il Responsabile della Fase di Affidamento formulasse la proposta e che il Procuratore adottasse il provvedimento; tale iter era stato rispettato. Inoltre, una delega specifica dell’Amministratore Delegato aveva esteso i poteri del procuratore alla procedura, derogando ai limiti di valore ordinari. Tali limiti riguardavano gli atti di impegno contrattuale e patrimoniale, mentre l’esclusione era un atto di gestione procedimentale privo di effetti negoziali diretti. Non sussistendo un difetto originario di competenza, non trovava applicazione l’art. 21-nonies l. 241/1990. La successiva comunicazione del Responsabile della Fase di Affidamento era un atto interlocutorio di riscontro e non una convalida, sicché non era necessario alcun animus convalidandi. I motivi aggiunti, fondati sull’illegittimità derivata, sono stati conseguentemente respinti. Le spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori, sono state poste a carico delle ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  La disciplina della clausola sociale rende il progetto di assorbimento un elemento sostanziale dell’offerta, funzionale alla verifica della sua serietà, attendibilità e sostenibilità.

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  Il progetto di assorbimento, previsto nell’ambito degli obblighi relativi alla clausola sociale, costituisce elemento necessario e strutturale dell’offerta economica.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  consente l’integrazione postuma esclusivamente della documentazione amministrativa, “con esclusione espressa della documentazione che compone l’offerta tecnica e l’offerta economica”.

  Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per integrare successivamente un elemento sostanziale dell’offerta economica.

• art. 141, comma 4, lett. b), d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale base normativa per le Linee Guida e le procedure interne di organizzazione delle competenze nelle procedure dei settori speciali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non è applicabile quando il provvedimento originario è stato adottato da un soggetto dotato di competenza; la successiva comunicazione interlocutoria non costituisce convalida.

• art. 41 c.p.a.

  È stato invocato dalle ricorrenti in relazione alla notificazione dei motivi aggiunti ad almeno un controinteressato, ma il TAR ha prescisso dall’esame delle questioni processuali.

Massime di principio

• Quando la lex specialis prescrive, a pena di esclusione, la presentazione del progetto di assorbimento nella busta economica, tale progetto costituisce elemento sostanziale e strutturale dell’offerta, non una mera dichiarazione o documentazione formale.
• L’omessa presentazione del progetto di assorbimento non è sanabile mediante soccorso istruttorio, chiarimenti o qualificazione come errore materiale, perché l’art. 101 del d.lgs. 36/2023 non consente l’integrazione postuma dell’offerta economica e ciò altererebbe la par condicio.
• La generica accettazione della clausola sociale non è equipollente al progetto di assorbimento: essa non illustra le modalità concrete con cui l’operatore intende adempiere all’obbligo di riassorbimento e non consente le verifiche richieste alla stazione appaltante.
• I limiti di valore delle procure societarie riferiti agli atti di impegno contrattuale e patrimoniale non impediscono necessariamente l’adozione di un provvedimento di esclusione, qualora questo costituisca atto di gestione procedimentale privo di effetti negoziali diretti e il firmatario disponga di una specifica delega per la procedura.
• Non occorre una convalida né la manifestazione di un animus convalidandi quando il provvedimento amministrativo sia stato originariamente adottato da un soggetto competente; una successiva comunicazione interlocutoria non assume, per ciò solo, natura di atto di convalida.

Come è indicizzato