Sentenza n. 4485/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’ordinanza comunale relativa a un immobile assentito nel 2011 e successivamente in sanatoria nel 2012 come edificio agricolo di un solo piano, con superficie lorda complessiva di 115,38 mq, situato in area paesaggisticamente vincolata. A seguito di sopralluogo del 19 giugno 2025 e relazione tecnica dell’8 settembre 2025, il Comune aveva contestato, tra l’altro, la chiusura del portico, la realizzazione di un nuovo piano primo e di un soppalco, trasformazioni di locali agricoli in vani abitativi, manufatti e pertinenze esterne, e il mutamento della destinazione da agricola a residenziale. La ricorrente ha dedotto: 1) eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, contestando l’erroneità delle misurazioni comunali; 2) violazione degli artt. 31 e 33 d.P.R. 380/2001, sostenendo che le opere interne e il mutamento d’uso dovessero qualificarsi come ristrutturazione edilizia pesante, con applicazione della fiscalizzazione prevista dall’art. 33 anziché della demolizione; 3) violazione dell’art. 33 per mancata dimostrazione dell’imputabilità degli abusi alla proprietaria. Il Comune ha chiesto il rigetto. La domanda cautelare era stata accolta per preservare lo stato dei luoghi, rinviando al merito l’esame del fumus.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e disatteso l’istanza istruttoria, ritenendo sufficienti gli elementi acquisiti. Ha respinto il motivo relativo all’applicazione dell’art. 31: la chiusura stabile del portico ha creato un vano autonomamente utilizzabile e incrementato superficie e volume, mentre il nuovo piano primo di 42,69 mq, dotato di impianti e destinato a camera, bagno e disimpegno, ha determinato un mutamento d’uso con opere tra categorie funzionali eterogenee, da agricola a residenziale, urbanisticamente rilevante e soggetto a permesso di costruire. L’intervento doveva essere valutato unitariamente, senza parcellizzare le opere; il mutamento d’uso, comportando variazione degli standard, integra una variazione essenziale e, poiché l’immobile ricade in area vincolata, le opere sono considerate in totale difformità ai sensi dell’art. 32, comma 3, con conseguente legittimità dell’ordine ripristinatorio ex art. 31. Ha respinto anche la censura sull’imputabilità: l’ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario quale misura ripristinatoria reale, indipendentemente dalla sua qualità di autore dell’abuso; inoltre, la società aveva ammesso di aver realizzato il nuovo solaio e il piano aggiuntivo. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Spese a carico della ricorrente, liquidate in € 2.500, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Non sussistendo – per le ragioni sin qui evidenziate - la conformità urbanistica dell’immobile di cui è causa, legittimamente l'Amministrazione ha disposto il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell'art. 31 D.P.R. 380/2001, norma che annovera tra i presupposti per l'ingiunzione di ripristino anche le "variazioni essenziali" ex art. 32 del medesimo D.P.R.

  L’ordine di ripristino ex art. 31 è legittimo anche in presenza di variazioni essenziali; nel caso deciso, l’incremento volumetrico e il mutamento d’uso rilevante giustificavano la demolizione.

• art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Inoltre l'immobile de quo ricade in area paesaggisticamente vincolata, con la conseguenza che trova applicazione l’art. 32, comma 3, D.P.R. 380/2001, a mente del quale «Gli interventi di cui al comma 1» - tra i quali rientra, come detto, il mutamento della destinazione d’uso che implichi variazione degli standards urbanistici previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968 - «effettuati su immobili sottoposti a vincolo storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico…sono considerati in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44».

  Gli interventi che comportano una variazione essenziale, se realizzati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico, sono considerati in totale difformità dal permesso, con applicazione delle conseguenze previste dagli artt. 31 e 44.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Pertanto, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, si è in presenza di un aumento volumetrico dell'unità abitativa, urbanisticamente rilevante, realizzato mediante la stabile chiusura del porticato, che avrebbe certamente richiesto, sul piano edilizio, il previo rilascio del permesso di costruire.

  La disciplina della fiscalizzazione invocata ai sensi dell’art. 33 non è applicabile a opere che, per l’incremento di volume e il mutamento funzionale accertati, ricadono nella fattispecie sanzionata con l’ordine ripristinatorio ex art. 31.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Esso consiste nella modifica della finalità di utilizzo di un'unità immobiliare ed è urbanisticamente rilevante - anche in termini di sanzione demolitoria - laddove si richieda il passaggio a una diversa categoria funzionale, nell'ambito di quanto disposto dall'art. 23-ter D.P.R. 380/2001, secondo cui, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra le seguenti: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale.

  Il mutamento di destinazione d’uso è urbanisticamente rilevante quando comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale, anche se non accompagnato da opere edilizie.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  In presenza di siffatti presupposti, pertanto, l’attività che l’ufficio comunale è tenuto a porre in essere, ex art. 27 D.P.R. 380/2001, è del tutto vincolata.

  Accertati i presupposti dell’abuso in area vincolata, l’intervento repressivo comunale è vincolato.

• art. 31, commi 2 e 3, d.P.R. 380/2001

  E, invero, l'art. 31, commi 2 e 3, del D.P.R. n. 380 del 2001 individua quali destinatari della sanzione demolitoria, in forma non alternativa ma congiunta, il proprietario e il responsabile dell'abuso: di conseguenza l'ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti del proprietario dell'immobile anche se egli non è responsabile della realizzazione dell'opera abusiva, coerentemente con il carattere ripristinatorio e non sanzionatorio dell'ordine di demolizione, il quale non presuppone un previo accertamento di responsabilità, a differenza della successiva acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

  L’ordine di demolizione può essere rivolto congiuntamente al proprietario e al responsabile dell’abuso; nei confronti del proprietario non richiede la prova che abbia realizzato le opere, perché ha natura ripristinatoria e non sanzionatoria.

Massime di principio

• La chiusura stabile di un portico aperto, quando crea un vano autonomamente utilizzabile e determina incremento di superficie o volume, costituisce intervento urbanisticamente rilevante e richiede il previo permesso di costruire.
• Il mutamento di destinazione d’uso è urbanisticamente rilevante quando comporta il passaggio tra diverse categorie funzionali; se accompagnato da opere che incrementano volume e superficie, la legittimità dell’intervento va valutata considerando unitariamente l’operazione edilizia e non isolando singole opere.
• Il mutamento d’uso che comporta variazione degli standard urbanistici costituisce variazione essenziale; se realizzato su un immobile sottoposto a vincolo paesaggistico, è considerato in totale difformità ai sensi dell’art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001 e può giustificare l’ordine di demolizione e ripristino ex art. 31.
• L’ordine di demolizione è una misura ripristinatoria reale che può essere ingiunta al proprietario attuale dell’immobile anche senza accertarne la responsabilità personale nella realizzazione dell’abuso; l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, quale conseguenza successiva, resta distinta da tale presupposto.

Come è indicizzato