Tribunale, Sentenza T-1042/23

Congelamento dei capitali di una società statale bielorussa per sostegno al regime di Lukashenko

La sentenza riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto dalla AAT Byelorussian Steel Works – management company of "Byelorussian Metallurgical Company" holding contro la decisione di esecuzione (PESC) 2023/1592 e il regolamento di esecuzione (UE) 2023/1591, con i quali il Consiglio ha inserito la società negli elenchi UE soggetti a congelamento dei capitali. La controversia si colloca nel regime di misure restrittive adottate nei confronti della Bielorussia per la situazione interna del Paese e per il suo coinvolgimento nell’aggressione russa contro l’Ucraina.

Fatti e procedimento

La ricorrente è una società bielorussa operante nel settore dei prodotti siderurgici e interamente detenuta dalla Repubblica di Bielorussia. Il Consiglio ha motivato l’inserimento affermando che si trattava di un’impresa statale di grandi dimensioni, fonte significativa di entrate per il regime di Lukashenko, beneficiaria di sovvenzioni statali e di sostegno politico, e collegata a pratiche repressive nei confronti dei lavoratori. Dopo la pubblicazione degli atti impugnati, la ricorrente ha chiesto accesso agli elementi probatori e il Consiglio le ha trasmesso un documento di lavoro contenente le informazioni considerate.

Normativa rilevante

La base giuridica degli atti impugnati è costituita dall’articolo 29 TUE, dall’articolo 215 TFUE, dalla decisione 2012/642/PESC e dal regolamento (CE) n. 765/2006. In particolare, l’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642 e l’articolo 2, paragrafi 1 e 5, del regolamento n. 765/2006 prevedono il congelamento dei fondi delle persone ed entità che traggono vantaggio dal regime di Lukashenko o lo sostengono. La ricorrente ha inoltre invocato gli articoli 16, 17 e 52, paragrafo 1, della Carta, nonché l’articolo 47 della Carta.

Primo motivo: errore di valutazione sui criteri di sostegno e vantaggio

Il Tribunale ricorda che il controllo giurisdizionale sugli atti sanzionatori richiede una verifica piena della legittimità e della base fattuale delle decisioni di inserimento. Spetta al Consiglio dimostrare la fondatezza dei motivi addotti; non è la persona interessata a dover provare la loro infondatezza.

Il Tribunale distingue i due criteri autonomi di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera b), della decisione 2012/642: il "sostegno" al regime e il "vantaggio" tratto dal regime. Quanto al primo criterio, ha ritenuto provato che la ricorrente, essendo una delle maggiori imprese bielorusse e una società statale, rappresenta una notevole fonte di entrate per il regime di Lukashenko. Ha valorizzato i dividendi versati allo Stato, il pagamento di imposte di importo rilevante e la circostanza che, trattandosi di un’impresa interamente statale, lo Stato può disporre delle sue risorse sia tramite strumenti di diritto pubblico sia come azionista.

Il Tribunale ha respinto l’argomento secondo cui i dividendi sarebbero assimilabili alle imposte e non potrebbero mai costituire sostegno al regime: nel caso di una società pubblica, il versamento di utili allo Stato conferma invece la disponibilità delle risorse a favore del regime e può integrare un sostegno finanziario. Ha inoltre richiamato la giurisprudenza che esclude che il mero pagamento di imposte da parte di contribuenti privati sia sufficiente, ma ha chiarito che la situazione è diversa per una società interamente pubblica che alimenta direttamente le finanze statali.

Quanto al secondo criterio, il Tribunale ha considerato sufficientemente provati gli elementi relativi a ingenti sovvenzioni pubbliche, al sostegno politico e alla nomina del direttore generale, ex viceministro dell’Industria, approvata dal presidente Lukashenko. Tali elementi sono stati ritenuti idonei a dimostrare sia un vantaggio tratto dal regime sia uno stretto legame con esso. Sono stati inoltre considerati rilevanti i premi e i riconoscimenti ricevuti dalla società, che il Tribunale ha interpretato come forme di avallo e promozione da parte del regime.

Poiché i motivi relativi al sostegno e al vantaggio erano di per sé sufficienti a giustificare l’inserimento, il Tribunale ha ritenuto superfluo esaminare in dettaglio l’ulteriore motivo relativo alla responsabilità per la repressione della società civile.

Secondo motivo: violazione del diritto di proprietà e della libertà d’impresa

La ricorrente sosteneva che il congelamento dei capitali incidesse sul diritto di proprietà e sulla libertà d’impresa garantiti dagli articoli 16 e 17 della Carta, in assenza di una base giuridica valida e di un nesso con l’obiettivo degli atti impugnati.

Il Tribunale ha ricordato che tali diritti non sono assoluti e possono essere limitati se la limitazione è prevista dalla legge, persegue un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione ed è proporzionata, senza ledere il contenuto essenziale del diritto. Nel caso di specie, le misure erano previste da atti dell’Unione dotati di base giuridica chiara e prevedibile, cioè l’articolo 29 TUE e l’articolo 215 TFUE. Inoltre, esse perseguivano gli obiettivi di cui all’articolo 21, paragrafo 2, lettere b) e c), TUE, ossia consolidare la democrazia e lo Stato di diritto e preservare la pace e la sicurezza internazionale.

Quanto alla proporzionalità, il Tribunale ha ribadito che le misure restrittive hanno natura temporanea e reversibile e prevedono deroghe per far fronte a esigenze di base o a spese straordinarie. Alla luce dell’importanza degli obiettivi perseguiti, l’ingerenza nel diritto di proprietà e nella libertà d’impresa della ricorrente non è stata ritenuta sproporzionata.

Decisione

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato la ricorrente alle spese.

Principi affermati

• Per l’inserimento negli elenchi sanzionatori, il Consiglio deve fondare la misura su elementi fattuali sufficientemente solidi e verificabili.
• Per una società interamente statale, il versamento di dividendi allo Stato può costituire sostegno finanziario al regime, non essendo assimilabile, senza più, al pagamento di imposte da parte di contribuenti privati.
• Sovvenzioni pubbliche, sostegno politico e approvazione della nomina del vertice societario da parte del capo dello Stato possono dimostrare che l’entità trae vantaggio dal regime.
• Il congelamento dei capitali, quale misura prevista dalla normativa UE e volta a obiettivi di interesse generale, può restringere legittimamente il diritto di proprietà e la libertà d’impresa senza violare la Carta.