Sentenza n. 4392/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato il provvedimento ministeriale del 21 maggio 2021, adottato all'esito del procedimento avviato ai sensi dell'art. 7 l. 241/1990, con il quale le sono state revocate le credenziali per accedere e operare sulla piattaforma 18app. Il provvedimento traeva origine dagli accertamenti della Guardia di finanza, secondo cui l'impresa, tra novembre 2016 e novembre 2017, aveva validato 959 voucher per complessivi euro 476.734,55, monetizzando illecitamente i buoni mediante corresponsione di somme in contanti inferiori al valore dei voucher, trattenendo la differenza e formando fatture elettroniche inattendibili. La ricorrente ha contestato l'imputabilità di una condotta colpevole e, in particolare, ha dedotto l'insussistenza dei presupposti per una revoca amministrativa, sostenendo che non esistesse un provvedimento ampliativo da revocare, ma soltanto un rapporto contrattuale per l'accesso alla piattaforma. Ha inoltre sostenuto che, riqualificando l'atto come atto privatistico di recesso unilaterale, ne mancassero i presupposti, poiché il recesso sarebbe ammissibile soltanto se espressamente previsto dal contratto.

La decisione

Il TAR ha rilevato d'ufficio il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando come competente il giudice ordinario. Il Collegio ha ritenuto che l'atto, benché denominato revoca, non costituisca annullamento o revoca in autotutela di un precedente provvedimento amministrativo. La concessione delle credenziali derivava invece da una convenzione o contratto intercorrente tra l'impresa e il Ministero; pertanto, la successiva estromissione dalla piattaforma integra più propriamente un recesso o una risoluzione unilaterale per inadempimento del rapporto privatistico. L'atto incide quindi su diritti soggettivi derivanti dal contratto e non su interessi legittimi, con conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione ordinaria competente per territorio. È stata riconosciuta la possibilità di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese di lite sono state compensate per la particolarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La disposizione è richiamata quale base della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo volto alla revoca delle credenziali.

• art. 1, comma 979, l. 208/2015

  È richiamato quale parametro normativo sostanziale la cui violazione sarebbe stata contestata all'impresa nell'ambito del programma Bonus Cultura.

• artt. 6, 7 e 8 d.P.C.M. 187/2016

  Sono richiamati quali disposizioni attuative del programma Bonus Cultura che avrebbero disciplinato l'utilizzo dei voucher e gli obblighi dell'impresa accreditata.

• art. 9 d.P.C.M. 187/2016

  La disposizione è interpretata dal TAR nel senso che la cosiddetta revoca delle credenziali, nel caso concreto, non costituisce revoca di un provvedimento amministrativo, ma scioglimento del rapporto convenzionale, qualificabile come recesso o risoluzione unilaterale per inadempimento.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione della domanda davanti al giudice ordinario individuato come munito di giurisdizione, nei termini e con le modalità previste dalla disposizione.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  È richiamato quale fondamento della previa sottoposizione alle parti della questione rilevata d'ufficio relativa al difetto di giurisdizione.

Massime di principio

• La qualificazione formale di un atto amministrativo come "revoca" non è decisiva: occorre verificarne l'effettivo oggetto e la funzione. Quando l'atto incide sullo scioglimento di un rapporto convenzionale o contrattuale, esso può integrare un recesso o una risoluzione per inadempimento, anche se denominato revoca.
• La controversia relativa alla cessazione unilaterale di un rapporto contrattuale instaurato tra una pubblica amministrazione e un privato, quando l'atto incide su diritti derivanti dal contratto e non sull'esercizio di un potere autoritativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• La stessa ricostruzione prospettata dal ricorrente può concorrere a qualificare la natura privatistica del rapporto e dell'atto impugnato: la contestazione dell'inesistenza di un provvedimento ampliativo e dell'assenza di una clausola contrattuale che autorizzi il recesso evidenzia una controversia concernente l'interpretazione e l'esecuzione del contratto.
• In caso di declinatoria della giurisdizione, la parte può riproporre la domanda davanti al giudice munito di giurisdizione secondo il meccanismo e i termini previsti dall'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato