Sentenza n. 3218/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza di sospensione dei lavori e, con motivi aggiunti, l’ordinanza di ripristino. Ha dedotto carenza di istruttoria e motivazione, irragionevolezza, violazione del legittimo affidamento e delle regole sull’autotutela, sostenendo di avere avviato i lavori sulla base di una SCIA e di una variante presentate dopo un articolato confronto con il Comune e la Soprintendenza. Ha contestato le difformità rilevate dall’amministrazione tra progetto, planimetrie catastali e opere eseguite, invocando le tolleranze costruttive e spiegando il parziale crollo delle murature con la loro preesistente fatiscenza. Ha inoltre sostenuto che l’intervento fosse compatibile con il Piano stralcio per l’assetto idrogeologico, poiché qualificabile come ristrutturazione edilizia, e che non fosse necessario il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, essendo le opere riconducibili all’Allegato A del d.P.R. n. 31/2017. Infine, ha dedotto che la SCIA si fosse consolidata e non potesse essere disconosciuta dal Comune senza esercizio dell’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità del ricorso principale per il carattere interinale dell’ordinanza di sospensione e l’inammissibilità dei motivi aggiunti per mancata censura della questione sismica.

La decisione

Il ricorso principale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché l’ordinanza di sospensione aveva perso efficacia a seguito dell’adozione del successivo provvedimento definitivo di ripristino, impugnato con motivi aggiunti. L’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti è stata respinta: il provvedimento impugnato non fondava la propria motivazione sulla mancanza dell’autorizzazione sismica, questione prospettata dal Comune soltanto in giudizio. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto fondate le censure relative ai rilievi tecnici e alle difformità progettuali indicati ai punti 1-5 dell’ordinanza, sulla base della verificazione: il progetto e le opere eseguite risultavano sostanzialmente conformi, le difformità erano minime e riconducibili alle tolleranze costruttive e la soluzione tecnica diretta a preservare le murature preesistenti era congrua. Tuttavia, tali profili non conducevano all’annullamento, poiché il provvedimento era fondato anche sulla mancanza dell’autorizzazione paesaggistica e sull’inefficacia della SCIA. Il TAR ha escluso che l’intervento potesse rientrare nell’Allegato A del d.P.R. n. 31/2017: la demolizione e ricostruzione di un fabbricato vincolato, con modifica sostanziale dell’organismo edilizio e successivo crollo delle murature, richiedeva il previo titolo paesaggistico. L’assenza dell’autorizzazione paesaggistica rendeva originariamente inefficace la SCIA e consentiva al Comune di reprimere l’intervento anche dopo la scadenza del termine ordinario di controllo. È stata invece ritenuta non corretta, in astratto, l’affermazione comunale secondo cui il Piano stralcio vietasse sempre la ricostruzione dopo la demolizione: nelle zone R4 il Piano consente anche interventi di ristrutturazione edilizia richiamando l’art. 3, lett. d), d.P.R. n. 380/2001, purché siano rispettate le condizioni relative alla consistenza dell’edificio preesistente. La mancanza del titolo paesaggistico è però risultata decisiva. Il TAR ha inoltre escluso la violazione del legittimo affidamento, dell’obbligo di motivazione e della proporzionalità: l’ordine di ripristino di opere abusive è adeguatamente motivato dall’accertamento dell’abuso e non richiede una specifica ponderazione dell’interesse pubblico; l’interesse repressivo è in re ipsa. I motivi aggiunti sono stati quindi respinti. Le spese di lite sono state compensate, mentre le spese della verificazione sono state poste a carico del ricorrente.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il potere di intervento sulla SCIA dopo la scadenza del termine ordinario di controllo può essere esercitato, in via di autotutela, solo in presenza dei presupposti previsti dalla disposizione e previo contraddittorio; tale disciplina non impedisce però la repressione di un’attività originariamente priva di efficacia per mancanza di un titolo presupposto.

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  gli interventi di demolizione del fabbricato e sua ricostruzione ... così come gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza

  La ristrutturazione edilizia può comprendere demolizione e ricostruzione o ripristino di edifici crollati, nei limiti e alle condizioni stabilite dalla norma; il richiamo a tale disposizione da parte del Piano stralcio non esclude in assoluto tali interventi nelle zone R4.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Le lievi difformità costruttive accertate, tenuto conto della vetustà e dell’irregolarità delle murature, sono state ricondotte alle tolleranze costruttive e non sono state ritenute decisive per la legittimità dell’ordine di ripristino.

• art. 146, comma 7, d.lgs. 42/2004

  La disciplina del procedimento paesaggistico non consente al Comune di qualificare autonomamente come esente dall’autorizzazione un intervento che, per natura e consistenza, richiede il previo titolo paesaggistico.

• art. 11, comma 1, d.P.R. 31/2017

  L’applicazione delle ipotesi di esenzione dall’autorizzazione paesaggistica presuppone che l’intervento rientri effettivamente nelle categorie dell’Allegato A.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A

  L’Allegato A riguarda interventi minori che non alterano significativamente volumi e aspetto esteriore o che modificano l’edificio in modo coerente con il contesto; non comprende, per la loro consistenza, gli interventi di demolizione e ricostruzione oggetto del giudizio.

• d.P.R. 31/2017, Allegato B, punto B.41

  La stessa qualificazione iniziale dell’intervento come soggetto ad autorizzazione paesaggistica semplificata confermava la necessità di acquisire il titolo paesaggistico prima dell’esecuzione.

• art. 3, comma 2, lett. A, Piano stralcio per l’assetto idrogeologico del bacino dei fiumi Liri, Garigliano e Volturno

  interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento conservativo, e ristrutturazione edilizia, così come definiti alle lettere a), b), c) e d) dell’art. 3 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Nelle aree a rischio molto elevato R4 sono ammessi gli interventi edilizi richiamati, compresa la ristrutturazione edilizia nei limiti previsti dall’art. 3, lett. d), d.P.R. 380/2001; non è quindi corretto affermare un divieto assoluto di ogni ricostruzione dopo la demolizione.

Massime di principio

• L’impugnazione dell’ordinanza di sospensione dei lavori diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando, prima della definizione del giudizio, l’ordinanza perde efficacia per l’adozione del successivo provvedimento definitivo di ripristino o demolizione, autonomamente impugnato dall’interessato.
• Quando un provvedimento repressivo edilizio è fondato su una pluralità di motivi autonomi, l’accoglimento delle censure relative ad alcuni rilievi tecnici non comporta l’annullamento se resta valida la motivazione concernente l’assenza di un titolo paesaggistico necessario.
• La SCIA edilizia relativa a interventi che richiedono il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è originariamente inefficace in assenza di tale autorizzazione; l’attività eseguita sulla sua base è priva del presupposto abilitativo e può essere repressa dall’amministrazione anche oltre il termine ordinario per il controllo della SCIA.
• Gli interventi di demolizione e ricostruzione o di ripristino di edifici crollati possono rientrare nella ristrutturazione edilizia e non sono esclusi in assoluto dalle previsioni di un Piano stralcio che ammetta gli interventi di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001; occorre verificare il rispetto delle condizioni relative a sagoma, prospetti, sedime, caratteristiche planivolumetriche e consistenza preesistente.
• L’Allegato A del d.P.R. 31/2017, relativo agli interventi esenti da autorizzazione paesaggistica, non comprende interventi di demolizione e ricostruzione di un fabbricato vincolato quando, per consistenza e incidenza sull’aspetto esteriore, essi non siano qualificabili come opere minori o come interventi privi di alterazione significativa.
• L’ordine di demolizione o ripristino di opere abusive è adeguatamente motivato mediante la puntuale indicazione delle opere e dell’abusività accertata; non richiede, di regola, una specifica motivazione sull’interesse pubblico o una ponderazione dell’affidamento, poiché l’interesse alla repressione dell’abuso edilizio è in re ipsa.

Come è indicizzato