Sentenza n. 694/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato nell’aprile 2020 un’istanza di VIA, integrata con la valutazione di incidenza ambientale e con la procedura per il rilascio del PAUR, relativa a un impianto di recupero energetico da rifiuti non pericolosi, unificata con la procedura AIA. Dopo richieste di integrazione, conferenze di servizi e la trasmissione degli atti alla CTS per il parere finale, il procedimento non era stato concluso. La CTS, con parere n. 274/2025, richiamando il sopravvenuto quadro pianificatorio sui rifiuti urbani e il parere dell’Avvocatura dello Stato, ha ritenuto che l’impianto privato fosse incompatibile con la previsione di due termovalorizzatori pubblici e ha restituito gli atti senza esprimere il parere tecnico ambientale. La ricorrente ha impugnato tale atto, sostenendone la lesività e l’idoneità a determinare un arresto procedimentale; ha dedotto violazione della disciplina della VIA, della VIncA e del PAUR, della normativa regionale sul funzionamento della CTS, difetto di istruttoria e motivazione, violazione delle garanzie partecipative, contraddittorietà rispetto al precedente parere CTS n. 498/2024 e sviamento di potere. Ha inoltre chiesto l’accertamento dell’obbligo dell’Assessorato di concludere il procedimento. Con motivi aggiunti ha domandato il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, sostenendo che il ritardo e le sopravvenute iniziative pubbliche avessero definitivamente compromesso la possibilità di realizzare l’impianto e di esercitare l’attività imprenditoriale, deducendo violazione dell’obbligo di provvedere, dei doveri di buona fede e del legittimo affidamento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’impugnazione del parere della CTS, qualificandolo come atto endoprocedimentale privo di effetti definitivi e immediatamente lesivi. La CTS è una struttura con funzioni istruttorie e consultive, non dotata di potere decisorio; la restituzione degli atti non conclude il procedimento né impedisce all’Assessorato di adottare la determinazione finale, favorevole o sfavorevole, con propria motivazione. È stata invece accolta l’azione avverso il silenzio proposta nei confronti dell’Assessorato. L’istanza della società, presentata il 15 aprile 2020 e reiteratamente sollecitata, aveva attivato un procedimento normativamente previsto, sul quale gravava uno specifico obbligo di conclusione con provvedimento espresso. L’Assessorato è stato quindi condannato a pronunciarsi espressamente sull’istanza entro novanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. È stata respinta la domanda risarcitoria, poiché, in assenza di un provvedimento definitivo incidente sull’interesse sostanziale della società, non era configurabile la perdita del bene della vita; la stessa prospettazione della perdita risultava inoltre ipotetica. Il ricorso è stato pertanto accolto solo quanto all’obbligo di provvedere e rigettato nel resto. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 117 c.p.a.

  Consente l’azione avverso il silenzio quando sussiste uno specifico obbligo dell’amministrazione di adottare un provvedimento espresso; nel caso concreto ha fondato l’ordine rivolto all’Assessorato di concludere il procedimento.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, l’Amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso

  L’obbligo di provvedere sussiste quando l’istanza attiva un procedimento normativamente previsto per l’adozione di una determinazione autoritativa, anche positiva o negativa.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la procedura di valutazione di impatto ambientale richiesta dalla società.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il provvedimento autorizzatorio unico regionale cui era finalizzata la procedura.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  Rileva per la valutazione di incidenza ambientale integrata nella procedura richiesta.

• art. 91 l.r. Sicilia n. 9/2015

  Istituisce la Commissione tecnica specialistica quale struttura di supporto alle istruttorie per le autorizzazioni ambientali regionali; la CTS svolge funzioni istruttorie o endoprocedimentali e non adotta la decisione finale.

• art. 30 c.p.a.

  Costituisce la base normativa della domanda risarcitoria, respinta per l’assenza di una lesione definitiva del bene della vita.

• art. 2043 c.c.

  È stato invocato quale fondamento della responsabilità risarcitoria delle amministrazioni, ma la domanda è stata respinta.

Massime di principio

• Il parere di un organo tecnico-consultivo privo di poteri decisori è un atto endoprocedimentale non immediatamente impugnabile quando non produce effetti definitivi e lesivi e deve essere superato dalla determinazione conclusiva dell’amministrazione competente.
• La restituzione degli atti da parte dell’organo istruttorio o consultivo non equivale alla conclusione del procedimento e non esonera l’amministrazione procedente dall’obbligo di adottare un provvedimento finale espresso e motivato.
• L’azione avverso il silenzio è esperibile quando una formale istanza del privato attiva un procedimento amministrativo tipizzato e l’amministrazione competente omette di concluderlo entro i termini, essendo sufficiente l’obbligo giuridico di pronunciarsi in senso favorevole o sfavorevole.
• In assenza di un provvedimento amministrativo definitivo incidente sull’interesse sostanziale del privato, il mero protrarsi del procedimento o la restituzione degli atti in fase istruttoria non dimostrano la perdita del bene della vita e non fondano, di per sé, il risarcimento del danno da mancato conseguimento dell’autorizzazione.

Come è indicizzato