Sentenza n. 2970/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda la domanda risarcitoria proposta dalla società proprietaria di un complesso immobiliare già sede di uno stabilimento per la produzione di fitofarmaci, in relazione al ritardo nella conclusione del procedimento ambientale avviato per la verifica e gestione della contaminazione del sito e concluso con la determinazione comunale del 17 gennaio 2018. La società sosteneva che il procedimento, protrattosi per molti anni, avesse impedito lo sfruttamento economico del compendio, cagionando costi, mancati canoni di locazione, perdita di occasioni di locazione e ulteriori danni. Con il primo motivo d’appello, la società acquirente di parte del compendio contestava la declaratoria di inammissibilità del proprio intervento ad adiuvandum, invocando la successione a titolo particolare nel diritto controverso ai sensi dell’art. 111 c.p.c. Con il secondo motivo, l’appellante contestava l’esclusione della colpa delle amministrazioni, sostenendo che il procedimento fosse durato circa dieci anni, che le richieste di integrazione istruttoria fossero dilatorie e che il mero superamento del termine procedimentale fosse sufficiente a dimostrare la colpa. Con il terzo motivo, contestava l’esclusione del nesso causale e la valutazione negativa della prova del danno, richiamando la perdita dei canoni derivanti da un contratto di locazione commerciale, le spese di acquisto e gestione dell’immobile e la perdita di ulteriori occasioni di locazione. Le amministrazioni eccepivano, tra l’altro, la tardività dell’azione risarcitoria, la prescrizione, la genericità della domanda e, nel merito, l’assenza di colpa, di nesso causale e di prova del danno. ARTA proponeva inoltre appello incidentale condizionato per ottenere la propria estromissione, deducendo il carattere meramente consultivo del proprio ruolo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale e dichiarato inammissibile l’appello incidentale, compensando integralmente le spese. Ha ritenuto infondato il primo motivo perché l’art. 111 c.p.c. opera solo quando il diritto trasferito coincida con il diritto controverso oggetto dell’accertamento giudiziale. Nel caso concreto, l’oggetto del giudizio era un diritto risarcitorio di natura obbligatoria e personale, derivante dal preteso ritardo amministrativo, non un diritto reale sul compendio immobiliare; pertanto, la vendita del bene in corso di causa non attribuiva all’acquirente la qualità di successore nel diritto controverso. La clausola notarile generica relativa al trasferimento di diritti, azioni e ragioni non è stata ritenuta sufficiente a trasferire il diritto risarcitorio, trattandosi di clausola di stile priva di effetti ulteriori rispetto a quelli espressamente voluti dalle parti. Il secondo motivo è stato respinto. Il primo procedimento, avviato da un soggetto diverso e successivamente rinunciato, non poteva essere unificato con il successivo procedimento promosso dalla proprietaria, poiché diversi erano soggetto, oggetto e titolo. Il Collegio ha riconosciuto che il procedimento successivo aveva oltrepassato i termini di legge e che il protrarsi dell’istruttoria era dipeso dalle numerose integrazioni richieste dalle amministrazioni. Tuttavia, ha ritenuto decisivo che la società non avesse attivato i rimedi previsti dall’ordinamento contro l’inerzia o il ritardo, quali la richiesta di intervento sostitutivo ai sensi dell’art. 2-bis, comma 9-bis, l. 241/1990 e l’azione avverso il silenzio ai sensi dell’art. 31 c.p.a. In applicazione dell’art. 30, comma 3, c.p.a. e dell’art. 1227, comma 2, c.c., il mancato utilizzo degli strumenti ordinari di tutela impedisce il risarcimento dei danni evitabili mediante l’ordinaria diligenza; le mere rimostranze svolte nelle riunioni della conferenza di servizi non sono state ritenute equivalenti all’attivazione dei rimedi legali. Il terzo motivo è stato respinto per carenza di prova del danno e del nesso causale. La risoluzione del contratto di locazione commerciale non è stata causalmente imputata all’amministrazione, poiché il contratto conteneva una dichiarazione non veritiera del locatore circa l’avvenuta bonifica del bene, mentre il procedimento era ancora in corso. La perizia di parte relativa alle ulteriori occasioni di locazione è stata giudicata meramente assertiva, priva di adeguata documentazione e non considerativa delle prescrizioni contenute nel provvedimento finale, suscettibili di incidere sui costi e sull’appetibilità commerciale del bene. Le spese sostenute per l’acquisto e la gestione dell’immobile, rimasto nel patrimonio della società, sono state qualificate come costi di proprietà e non come danno risarcibile, anche perché non adeguatamente provate. L’appello incidentale di ARTA è stato dichiarato inammissibile in quanto condizionato all’accoglimento dell’appello principale, che è stato invece respinto.

Norme richiamate

• art. 111 c.p.c.

  la sentenza pronunziata contro l'alienante spiega i suoi effetti anche contro il successore a titolo particolare ed è impugnabile anche da questi

  La successione a titolo particolare rilevante ai fini processuali presuppone che il diritto trasferito coincida con il diritto controverso oggetto dell’accertamento; non opera quando l’alienazione riguardi il bene mentre il giudizio abbia ad oggetto un autonomo diritto risarcitorio personale.

• art. 249 d.lgs. 152/2006

  Disciplina la procedura semplificata di bonifica per aree di ridotte dimensioni, nell’ambito della quale si è svolto il procedimento ambientale oggetto della domanda risarcitoria.

• art. 242, comma 12, d.lgs. 152/2006

  È richiamato con riguardo al supporto tecnico dell’ARTA nell’ambito del procedimento di bonifica.

• art. 2-bis, comma 9-bis, l. 241/1990

  Prevede il rimedio dell’intervento sostitutivo, la cui mancata attivazione è stata valorizzata dal giudice ai fini dell’esclusione del risarcimento dei danni da ritardo evitabili.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo

  È richiamato insieme all’art. 1227, comma 2, c.c. per affermare che il risarcimento non spetta per danni evitabili mediante l’ordinaria diligenza e l’utilizzo degli strumenti di tutela previsti.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio costituisce uno degli strumenti di tutela che il privato avrebbe potuto attivare per contrastare il protrarsi del procedimento.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti

  Il danneggiato non può ottenere il risarcimento dei danni che avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza, anche mediante gli strumenti processuali e amministrativi disponibili.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  In relazione agli elementi nella disponibilità della parte, pone a carico del ricorrente l’onere di provare la sussistenza del danno lamentato.

Massime di principio

• Ai fini dell’art. 111 c.p.c., la successione a titolo particolare nel processo amministrativo presuppone che il diritto trasferito coincida con il diritto controverso oggetto dell’accertamento giudiziale; la mera alienazione del bene cui il giudizio si riferisce non trasferisce la legittimazione rispetto a un autonomo diritto risarcitorio di natura personale, salvo un’espressa e specifica cessione di tale diritto.
• La violazione del termine di conclusione del procedimento non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno da ritardo: occorre verificare anche l’imputabilità soggettiva, il nesso causale, l’effettiva esistenza del danno e il mancato concorso del danneggiato nella sua produzione o aggravamento.
• Nel giudizio risarcitorio contro la pubblica amministrazione, il privato che ometta di attivare i rimedi ordinariamente previsti contro l’inerzia amministrativa, quali l’intervento sostitutivo o l’azione avverso il silenzio, non può ottenere il risarcimento dei danni che avrebbe potuto evitare mediante tali strumenti, ai sensi dell’art. 1227, comma 2, c.c., richiamato dall’art. 30, comma 3, c.p.a.
• Le rimostranze o sollecitazioni informali svolte nel corso del procedimento non equivalgono all’attivazione degli specifici strumenti di tutela previsti dall’ordinamento contro il ritardo amministrativo e non impediscono l’applicazione del principio di evitabilità del danno.
• Il danno risarcibile da ritardo deve essere provato dalla parte secondo il principio dispositivo; non sono sufficienti perizie di parte meramente assertive, prive di riscontri documentali e non calibrate sulle concrete prescrizioni o limitazioni derivanti dal provvedimento amministrativo conclusivo.
• Le spese sostenute per l’acquisto e la gestione di un bene che rimane nel patrimonio del proprietario costituiscono, di regola, costi di proprietà e non danno risarcibile, salvo specifica prova della loro natura di pregiudizio causalmente riconducibile all’illecito amministrativo.

Come è indicizzato