Sentenza n. 12439/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Le ricorrenti, strutture private accreditate e contrattualizzate con il SSN/SSR, hanno contestato il nuovo nomenclatore tariffario dell'assistenza specialistica ambulatoriale e la deliberazione regionale che lo recepiva. In via derivata hanno dedotto l'illegittimità del decreto ministeriale per vizi relativi alla nomina e al funzionamento della Commissione Tariffe, incompetenza, violazione dell'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, violazione delle regole procedimentali, difetto di motivazione e istruttoria, mancata o irregolare verbalizzazione, violazione dei principi di trasparenza, imparzialità, correttezza e legittimo affidamento. Nel merito hanno contestato la metodologia di determinazione delle tariffe, sostenendo che non fossero stati correttamente rilevati i costi dei fattori produttivi, che i dati fossero risalenti e non aggiornati, che il campione delle strutture utilizzato per la determinazione dei costi standard fosse limitato e non rappresentativo e che il mero confronto con tariffari regionali non fosse sufficiente. È stato inoltre dedotto che l'Amministrazione non avrebbe adeguatamente considerato le osservazioni critiche formulate da Agenas, né motivato le scelte relative alle singole prestazioni, comprese quelle di laboratorio, diagnostica per immagini, visite, terapia e riabilitazione. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere e hanno chiesto il rigetto nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari delle amministrazioni. La legittimazione è stata riconosciuta perché ciascuna ricorrente aveva documentato l'accreditamento e l'accordo contrattuale con il SSN/SSR. È stato riconosciuto anche l'interesse a ricorrere, sia per la documentazione prodotta sulla mancata copertura dei costi, sia perché numerose tariffe del decreto 2024 risultavano inferiori a quelle del precedente tariffario del 2012. Nel merito, il Collegio ha ritenuto assorbente il difetto di istruttoria relativo alla determinazione delle tariffe. L'art. 8-sexies, comma 5, del d.lgs. n. 502/1992 consente all'Amministrazione di utilizzare alternativamente o cumulativamente i criteri dei costi standard, dei costi standard già disponibili presso le Regioni e dei tariffari regionali, senza imporre un ordine di priorità. Tuttavia, qualunque criterio scelto deve essere concretamente idoneo a individuare i costi della singola prestazione nel rispetto dell'efficienza e dell'economicità. Il parere di Agenas, pur obbligatorio ma non vincolante, conteneva riserve metodologiche rilevanti sulla mancata rilevazione dei costi dei fattori produttivi e sul rischio che il metodo si risolvesse nel mero confronto tra tariffari regionali; l'Amministrazione avrebbe dovuto esaminare tali rilievi e motivare adeguatamente l'eventuale dissenso. Per le prestazioni di laboratorio, i dati di costo erano risalenti agli anni 2015-2016 e non risultavano adeguatamente aggiornati, nonostante l'aggiornamento tariffario dovesse tenere conto dell'andamento dei costi dei fattori produttivi, dell'innovazione tecnologica e organizzativa. Il campione delle strutture utilizzato per i costi standard, pur potendo legittimamente comprendere strutture più efficienti e di dimensioni superiori alla soglia minima di 200.000 prestazioni annue, risultava limitato, non pienamente rappresentativo degli strati del mercato indicati dalla stessa Amministrazione e non sufficientemente trasparente quanto ai criteri di selezione e alla raccolta dei dati. I dati così acquisiti non potevano quindi essere qualificati come costi standard ai sensi dell'art. 8-sexies, comma 5, lett. a), né come costi standard disponibili ai sensi della lett. b). Anche il ricorso ai tariffari regionali ai sensi della lett. c) era viziato, perché l'Amministrazione si era limitata ad acquisirli e confrontarli senza verificare criticamente se fossero fondati su rilevazioni oggettive dei costi oppure su mere scelte programmatorie. Analogo difetto di istruttoria è stato ravvisato per diagnostica, visite, terapia e riabilitazione; per le prime visite e le visite di controllo, il generico richiamo alla congruità del costo del personale medico non consentiva di ricostruire il percorso logico seguito per fissare le tariffe. Il ricorso è stato quindi accolto per quanto di ragione. Il decreto ministeriale 25 novembre 2024 e i relativi allegati sono stati annullati, nei limiti dell'interesse delle ricorrenti e per la parte relativa alle prestazioni oggetto di impugnazione; è stata inoltre annullata, per illegittimità derivata, la deliberazione della Regione Marche che aveva recepito il decreto. L'efficacia dell'annullamento è stata differita di 365 giorni dal 22 settembre 2025, per consentire la rinnovazione dell'istruttoria. Sono state fatte salve le ulteriori determinazioni amministrative. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità delle questioni e perché l'orientamento giurisprudenziale si era consolidato dopo la proposizione del ricorso.

Norme richiamate

• art. 8-sexies, commi 5, 6 e 8, d.lgs. 502/1992

  Il Ministero della Salute "con apposito decreto individua le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate, tenuto conto, nel rispetto dei principi di efficienza e di economicità nell'uso delle risorse, anche in via alternativa, di: a) costi standard delle prestazioni calcolati in riferimento a strutture preventivamente selezionate secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualità dell'assistenza ...; b) costi standard delle prestazioni già disponibili presso le regioni e le province autonome; c) tariffari regionali e differenti modalità di remunerazione delle funzioni assistenziali attuate nelle regioni e nelle province autonome".

  I criteri delle lettere a), b) e c) possono essere utilizzati alternativamente o cumulativamente e la norma non stabilisce un ordine di priorità. Tuttavia, ogni criterio deve essere concretamente verificato e utilizzato in modo coerente con la finalità di individuare i costi delle singole prestazioni nel rispetto dell'efficienza e dell'economicità. I pareri di Agenas sono obbligatori ma non vincolanti; l'Amministrazione può discostarsene, ma deve esaminare e motivatamente superare le osservazioni tecniche rilevanti.

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La documentazione dell'accreditamento e dell'accordo contrattuale con il SSN/SSR dimostra la legittimazione delle strutture erogatrici ad impugnare le tariffe applicabili alle prestazioni rese a carico del servizio sanitario.

• art. 74 c.p.a.

  Il giudice può definire il giudizio con sentenza semplificata mediante richiamo a precedenti sentenze della stessa Sezione, quando ne ricorrano i presupposti.

• art. 64 d.P.C.M. 12 gennaio 2017

  Costituisce la base normativa del parere di Agenas richiamato nel procedimento di determinazione delle tariffe; le osservazioni tecniche dell'Agenzia devono essere adeguatamente considerate dall'Amministrazione.

• art. 1, comma 796, lett. o), l. 296/2006

  La soglia di 200.000 esami annui può costituire una soglia minima di efficienza per la selezione delle strutture, ma non esaurisce i criteri di rappresentatività necessari alla costruzione di un costo standard.

• art. 29 d.l. 73/2021

  È richiamato quale disposizione che finanzia interventi di riorganizzazione delle reti di offerta diagnostica e l'incremento delle soglie di efficienza nel settore laboratoristico.

• art. 15, commi 15 e 17-bis, d.l. 95/2012

  Le disposizioni sono richiamate nel quadro normativo della determinazione tariffaria e della Commissione Tariffe; il giudizio si concentra, tuttavia, sul difetto di istruttoria nella concreta applicazione dei criteri dell'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992.

Massime di principio

• Nella determinazione delle tariffe massime per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale, l'Amministrazione può utilizzare alternativamente o cumulativamente i costi standard delle strutture selezionate, i costi standard disponibili presso le Regioni e i tariffari regionali; la legge non impone un ordine di priorità tra tali criteri.
• Il ricorso ai tariffari regionali non può risolversi nella loro mera ricognizione o nel semplice confronto numerico: l'Amministrazione deve verificare criticamente la metodologia con cui sono stati formati e accertare se siano fondati su rilevazioni oggettive dei costi oppure su scelte programmatorie contingenti.
• La qualificazione di un dato come costo standard richiede una rilevazione concreta, analitica e riferita alla singola prestazione, effettuata presso strutture preventivamente selezionate secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualità. La selezione deve essere adeguatamente rappresentativa della realtà considerata e devono essere trasparenti i criteri di scelta, la composizione del campione e le modalità di raccolta dei dati.
• Nell'aggiornamento delle tariffe, la valutazione dei costi dei fattori produttivi e degli altri parametri previsti dalla legge deve basarsi su dati aggiornati e idonei a riflettere il contesto economico e tecnologico attuale; dati risalenti a oltre un quinquennio prima non sono, di per sé, adeguati a sostenere l'aggiornamento tariffario.
• Il parere obbligatorio ma non vincolante di un organismo tecnico non impone all'Amministrazione di conformarsi alle sue conclusioni, ma le impone di esaminare le osservazioni tecniche rilevanti e di motivare in modo rigoroso l'eventuale scelta di discostarsene.
• La documentazione dell'accreditamento e della contrattualizzazione con il SSN/SSR dimostra la legittimazione e, in presenza di tariffe potenzialmente ridotte e di documentazione sui costi, l'interesse delle strutture erogatrici ad impugnare il provvedimento tariffario.

Come è indicizzato