Sentenza n. 1410/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la delibera regionale di autoannullamento della precedente delibera con cui erano stati riconosciuti un’indennità di funzione e un ristoro per la mancata attività intra-regionale delle strutture sanitarie private accreditate, chiedendo anche il risarcimento dei danni e, in subordine, l’indennizzo da revoca. Ha dedotto: violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per esercizio del potere oltre il termine ragionevole e difetto di motivazione sulla comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato; insussistenza di vizi originari della delibera annullata e uso dell’autotutela per ragioni di mera opportunità; violazione dei principi di affidamento, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, nonché difetto di motivazione e sviamento; erroneità dei presupposti relativi alla mancanza di copertura finanziaria e alla violazione dei limiti di spesa; violazione delle garanzie partecipative e carenze istruttorie; illegittima limitazione del ristoro alla sola attività intra-regionale, in contrasto con la disciplina statale emergenziale. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguardasse contributi e ristori di natura patrimoniale, e ha dedotto l’infondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza esaminare nel merito i motivi di impugnazione, le domande risarcitorie o la domanda subordinata di indennizzo. Il Collegio ha qualificato la controversia come relativa alla spettanza di contributi a fondo perduto e ristori previsti dalla disciplina statale e regionale per le strutture private accreditate che avevano sospeso l’attività ordinaria durante l’emergenza Covid-19. Ha ritenuto che la legge riconoscesse direttamente il beneficio e che alla Regione spettassero soltanto funzioni di verifica dei presupposti e di quantificazione secondo criteri oggettivi, senza un apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione. La precedente delibera regionale indicava infatti criteri oggettivi basati sulla riduzione del fatturato e sui costi del lavoro. Ne deriva, secondo il TAR, la consistenza di diritto soggettivo della pretesa patrimoniale e la giurisdizione del giudice ordinario, anche se la controversia investe formalmente l’annullamento d’ufficio della delibera regionale attributiva del beneficio. Il giudizio potrà essere riassunto davanti al giudice ordinario, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La Regione ha adottato la delibera impugnata qualificandola come annullamento d’ufficio, ma il TAR non ha esaminato la legittimità dell’esercizio dell’autotutela per difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in via subordinata per ottenere l’indennizzo qualora la delibera fosse qualificata come revoca; la relativa domanda non è stata esaminata.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato (...)

  La disposizione riconosce alle strutture private accreditate, in presenza dei presupposti normativi, un contributo per i costi fissi sostenuti durante la sospensione delle attività, entro un limite massimo predeterminato; la spettanza del beneficio è ricondotta direttamente alla legge.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020

  Il comma 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 come riportato nei relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020.

  La disposizione estende l’applicazione del regime contributivo alle prestazioni socio-sanitarie per la parte a rilevanza sanitaria.

• art. 5-sexies d.l. 18/2020

  La norma, inserita dalla l. 27/2020, contemplava la facoltà regionale di rimodulare o sospendere le attività di ricovero e ambulatoriali differibili e non urgenti durante l’emergenza.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la fattispecie dovesse essere ricondotta alla giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi, qualificandola invece come controversia sulla spettanza di contributi pubblici, soggetta al criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario con salvezza degli effetti sostanziali e processuali prodotti dalla domanda proposta davanti al giudice privo di giurisdizione.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a contributi, sovvenzioni o ristori riconosciuti direttamente dalla legge, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario quando all’amministrazione è demandata soltanto la verifica dei presupposti oggettivi e la quantificazione del beneficio, senza discrezionalità sull’an, sul quid o sul quomodo dell’erogazione.
• La qualificazione formale dell’atto impugnato come annullamento d’ufficio di una delibera attributiva del beneficio non radica di per sé la giurisdizione amministrativa: occorre verificare la natura sostanziale della posizione azionata e l’eventuale esistenza di un potere discrezionale dell’amministrazione.
• Quando la spettanza di una sovvenzione deriva dal concorso della disciplina statale e regionale e la misura massima del beneficio è predeterminata dalla legge, la posizione del destinatario, una volta integrati i presupposti normativi, ha consistenza di diritto soggettivo.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi pubblici segue il criterio generale fondato sulla situazione soggettiva: appartengono al giudice ordinario le controversie sulla spettanza o sul pagamento di benefici vincolati, mentre il giudice amministrativo conosce delle controversie concernenti la fase discrezionale precedente all’attribuzione o l’esercizio di poteri autoritativi propri dell’amministrazione.
• In caso di dichiarazione del difetto di giurisdizione, la causa può essere riassunta davanti al giudice munito di giurisdizione entro i termini di legge, con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato