Sentenza n. 1979/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Le due società, proprietarie di circa 120 ettari nella località Giannella, con strutture turistico-ricettive, hanno impugnato il piano strutturale comunale approvato con deliberazioni consiliari n. 19 del 20 aprile 2022 e n. 71 del 28 settembre 2022, nonché gli atti presupposti e, con motivi aggiunti, gli atti della conferenza paesaggistica. Hanno contestato, in sintesi: l’irragionevolezza delle limitazioni agli interventi di riqualificazione e all’impegno di suolo non edificato, incluso il limite del 10% e l’eccezione per i soli lotti interclusi urbanizzati; l’esclusione dal territorio urbanizzato di un’area centrale della Giannella, deducendo incompetenza della Conferenza di copianificazione, mancata ripubblicazione e erronea qualificazione dell’area, a loro avviso urbanizzata; l’inclusione tra aree agricole e forestali di immobili e pertinenze a destinazione residenziale o turistico-ricettiva; l’insufficienza del dimensionamento edificatorio dell’UTOE 4, limitato a 5.610 mq di nuova superficie edificabile residenziale, e la contraddittorietà con la disciplina degli ampliamenti delle strutture ricettive; per MIGE, il mancato ampliamento e la non corretta rappresentazione di un campeggio, il diniego di un nuovo stabilimento balneare e la rappresentazione di un accesso al mare inesistente; inoltre, sono state riproposte censure già rivolte contro le corrispondenti previsioni del PIT-PPR. Con i motivi aggiunti sono state contestate anche le modifiche successive al piano, l’inclusione dell’area centrale nell’agroecosistema frammentato attivo e il rinvio al piano operativo della delimitazione delle aree dei campeggi. La Regione ha eccepito l’inammissibilità per mancata notificazione al Ministero della cultura e alla Soprintendenza, ritenuti amministrazioni codecidenti per le determinazioni della Conferenza paesaggistica.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione e ha accolto l’eccezione di inammissibilità limitatamente all’impugnazione del verbale conclusivo della Conferenza paesaggistica e delle previsioni del piano che recepivano i suoi specifici rilievi, in particolare l’esclusione dell’area centrale della Giannella dal territorio urbanizzato: la Conferenza paesaggistica toscana attribuisce alla Regione e all’organo ministeriale una decisione congiunta, sicché entrambi devono essere evocati in giudizio. Il Ministero e la Soprintendenza non erano stati notificati. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: il piano ha recepito prescrizioni paesaggistiche vincolanti e il Comune ha fornito adeguato riscontro alle osservazioni, che costituiscono apporti collaborativi e non impongono, di regola, una motivazione puntuale. Il secondo motivo e i primi due motivi aggiunti, relativi all’esclusione dell’area centrale, sono stati dichiarati inammissibili per la mancata notificazione e comunque ritenuti infondati: la ruralità e la naturalità dell’area giustificavano l’esclusione; l’interclusione e la presenza di urbanizzazioni non erano decisive; la modifica discendeva dall’obbligo di conformazione al PIT-PPR, non mutava radicalmente l’impostazione del piano e non imponeva la ripubblicazione. È stata respinta la censura sulla classificazione degli immobili come esterni al territorio urbanizzato: le ricorrenti non avevano documentato la destinazione pluridecennale dedotta e la presenza di funzioni non agricole non comporta automaticamente l’inclusione nel territorio urbanizzato. È stato respinto il motivo sul dimensionamento dell’UTOE 4: la previsione di nuova edificabilità residenziale riguarda il completamento all’interno del territorio urbanizzato, mentre l’art. 22 disciplina distintamente la riqualificazione del patrimonio esistente nelle aree costiere vincolate. Sono state respinte le censure di MIGE sul campeggio e sul nuovo stabilimento balneare: le proposte potevano essere valutate nel piano operativo, nei limiti del piano strutturale e della disciplina paesaggistica; l’esclusione del nuovo stabilimento discendeva dal PIT-PPR, già ritenuto legittimo con sentenza del TAR confermata dal Consiglio di Stato. È stata respinta anche la censura sull’accesso al mare, trattandosi di rappresentazione ricognitiva destinata a essere verificata e poi eliminata nel piano operativo. Le censure riproposte contro il PIT-PPR sono state disattese in quanto già definite con precedente sentenza, confermata in appello. È stato respinto il motivo aggiunto sulla delimitazione dei campeggi, poiché la disciplina degli assetti insediativi e delle funzioni spetta al piano operativo. In conclusione, i ricorsi e i motivi aggiunti sono stati dichiarati in parte inammissibili e per il resto respinti; le società sono state condannate alle spese, liquidate in € 3.000,00 oltre oneri e accessori in favore di ciascuna amministrazione resistente.

Norme richiamate

• art. 145, commi 3, 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  premessa la cogenza della pianificazione paesaggistica sugli atti di pianificazione urbanistica dei comuni (art. 145, co. 3, del d.lgs. n. 42/2004)

  La pianificazione paesaggistica è cogente per gli strumenti urbanistici comunali e ne vincola le previsioni; le procedure regionali di conformazione devono assicurare la partecipazione degli organi ministeriali.

• art. 31 l.r. Toscana 65/2014

  La disciplina regionale, dunque, sebbene faccia riferimento alla convocazione di «una conferenza di servizi», dà ad essa una regolamentazione sua propria, che non contempla l’applicazione delle disposizioni in materia di conferenza di servizi contenute nella legge n. 241/1990 (artt. 14 e ss.), ma solo delle «disposizioni di cui al presente articolo e in base ad appositi accordi stipulati con gli organi ministeriali competenti ai sensi dell’articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241».

  La conferenza paesaggistica regionale è regolata dalla disciplina speciale dell’art. 31 e dagli accordi con gli organi ministeriali, non dal modello ordinario della conferenza di servizi previsto dagli artt. 14 e seguenti della l. 241/1990; Regione e organi ministeriali svolgono funzione codecidente.

• art. 4, commi 3, 4 e 5, l.r. Toscana 65/2014

  Dalle disposizioni appena citate discende che né la caratteristica dell’interclusione, né la circostanza che l’area in questione non avrebbe le dimensioni minime per la costituzione di un’azienda agricola possono ritenersi decisive per l’inclusione della stessa nel perimetro del territorio urbanizzato, essendo, per converso, l’esclusione da detto perimetro motivata dalle caratteristiche di ruralità e di naturalità di detta area

  L’interclusione non determina da sola l’inclusione nel territorio urbanizzato: la classificazione dipende dai criteri complessivi di legge e le caratteristiche rurali, paesaggistiche e naturali possono giustificare l’esclusione.

• art. 64 l.r. Toscana 65/2014

  L’art. 64 della stessa legge definisce il territorio rurale, riconducendo ad esso, oltre alle aree agricole e forestali, ai “nuclei rurali” e alle aree ad elevato grado di naturalità (comma 1, lett. a), b) e c)), la categoria residuale costituita «dalle ulteriori aree che, pur ospitando funzioni non agricole, non costituiscono territorio urbanizzato» (lett. d)).

  Il territorio rurale può comprendere anche aree che ospitano funzioni non agricole, se non costituiscono territorio urbanizzato; la destinazione residenziale o turistico-ricettiva non impone da sola l’inclusione nel perimetro urbanizzato.

• art. 95 l.r. Toscana 65/2014

  Sul punto, deve osservarsi, come rilevato dalla difesa comunale, che la disciplina degli assetti insediativi e la distribuzione e localizzazione delle funzioni spetta al piano operativo (art. 95 della legge regionale n. 65/2014).

  La disciplina degli assetti insediativi e la localizzazione delle funzioni sono rimesse al piano operativo; il piano strutturale può quindi rinviare a tale successiva pianificazione le specifiche previsioni relative alle attività esistenti.

• art. 142, comma 1, lett. a), d.lgs. 42/2004

  Dunque, la previsione della scheda relativa all’UTOE 4 riguarda gli interventi di completamento urbanistico-insediativo all’interno del perimetro del territorio urbanizzato, mentre quella di cui all’art. 22 delle norme tecniche di attuazione fa riferimento non alla realizzazione di nuova edificazione di completamento insediativo, ma alle condizioni per la realizzazione di interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente realizzabili entro le aree soggette a tutela paesaggistica per legge perché costituenti territori costieri compresi nella fascia di profondità di 300 metri a partire dalla linea di battigia.

  Nella fascia costiera tutelata per legge, l’impegno di suolo non edificato a fini insediativi è escluso salvo la specifica eccezione e le condizioni previste per la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente; tale disciplina è distinta dalle previsioni di completamento all’interno del territorio urbanizzato.

• art. 19 l.r. Toscana 65/2014

  Pur dovendosi richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale che qualifica le osservazioni presentate dagli interessati in occasione dell’adozione di un nuovo strumento di pianificazione urbanistica alla stregua di mero apporto collaborativo nel procedimento di formazione dello strumento medesimo, con conseguente assenza in capo all’amministrazione competente di un obbligo puntuale di motivazione oltre a quella evincibile dai criteri desunti dalla relazione illustrativa del piano stesso in ordine alle proprie scelte discrezionali assunte per la destinazione delle singole aree

  Le osservazioni dei privati alla pianificazione urbanistica hanno natura collaborativa e, di regola, non comportano un obbligo di motivazione puntuale sulle singole proposte, oltre alle ragioni desumibili dai criteri generali e dalla relazione illustrativa del piano.

Massime di principio

• Ai fini dell’individuazione delle parti necessarie nel giudizio contro l’esito di una conferenza paesaggistica, occorre evocare tutte le amministrazioni cui è imputabile la decisione finale. Quando la disciplina configura Regione e organo ministeriale come codecidenti, la mancata notificazione a uno di essi rende inammissibile l’impugnazione limitatamente alle determinazioni e alle previsioni di piano che recepiscono i rilievi assunti congiuntamente.
• Nella conferenza paesaggistica disciplinata dall’art. 31 della l.r. Toscana 65/2014, il richiamo alla conferenza di servizi non comporta l’applicazione integrale del modello ordinario della l. 241/1990: la procedura segue la disciplina regionale speciale e gli accordi con gli organi ministeriali, ai quali è attribuito con la Regione un ruolo decisionale congiunto.
• L’inclusione di un’area nel territorio urbanizzato non discende automaticamente dalla sua interclusione, dalla presenza di urbanizzazioni o dall’assenza dei requisiti per un’azienda agricola. L’amministrazione può escluderla valorizzandone le caratteristiche rurali e naturali e la funzione di continuità paesaggistica, secondo i criteri della legislazione regionale.
• L’obbligo di ripubblicazione di uno strumento urbanistico dopo le modifiche in sede di approvazione sussiste quando le modifiche ne mutino radicalmente l’impostazione o incidano sui contenuti essenziali; non sussiste per variazioni di dettaglio o necessarie ad assicurare la conformità alla pianificazione sovraordinata.
• Le osservazioni dei privati nella formazione di uno strumento urbanistico hanno natura di apporto collaborativo e non determinano, di regola, un obbligo di motivazione puntuale per ciascuna proposta: le ragioni delle scelte possono emergere dai criteri generali e dalla relazione illustrativa, ferma la necessità di non incorrere in manifesta illogicità o irragionevolezza.
• Le aree che ospitano funzioni non agricole possono restare comprese nel territorio rurale se non ricorrono i criteri legali per qualificarle come territorio urbanizzato; la destinazione residenziale o turistico-ricettiva, da sola, non determina l’inclusione nel perimetro urbanizzato.

Come è indicizzato