Sentenza n. 2739/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR deducendo, con i primi due motivi, omessa pronuncia e erronea valutazione della disciplina applicabile, in particolare degli artt. 55 e 59 della l. n. 121/1981 e degli artt. 8, 9, 11, 17, 18, 20 e 21 del d.P.R. n. 341/1982. Hanno sostenuto che il corso quadriennale fosse riconducibile a un rapporto di servizio, valorizzando il concorso pubblico di accesso, la nomina in prova, l’applicazione di ritenute assistenziali e previdenziali, l’estensione delle disposizioni relative agli allievi degli istituti di istruzione della Polizia di Stato, i doveri e le sanzioni disciplinari, la possibile pensione privilegiata, l’obbligo quinquennale di permanenza in servizio e la corresponsione di un trattamento economico parametrato alla retribuzione della qualifica di accesso. Hanno inoltre dedotto una disparità di trattamento rispetto agli appartenenti ad altre forze di polizia e alle forze armate, nei cui ordinamenti i periodi di formazione sarebbero computati ai fini dell’anzianità e della previdenza, invocando il principio di equiordinazione. Con il terzo motivo hanno riproposto la questione di legittimità costituzionale degli artt. 55, lett. a), e 59 della l. n. 121/1981, nella formulazione previgente al d.lgs. n. 334/2000, in relazione agli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost. Con l’ultimo motivo hanno dedotto la violazione della direttiva 2003/88/CE e chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea sulla natura lavorativa del corso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il corso quadriennale disciplinato dal d.P.R. n. 341/1982 avesse natura formativa e non costituisse rapporto di servizio: l’immissione nel ruolo dei commissari e l’instaurazione del rapporto di servizio avvenivano soltanto dopo la conclusione positiva del corso, il superamento dell’esame finale e la successiva nomina in prova nel ruolo dei commissari. Il concorso di accesso selezionava i soggetti da formare, ma non determinava l’immediata instaurazione del rapporto di impiego. La terminologia della “nomina”, l’estensione di alcune regole applicabili agli allievi, il potere disciplinare, l’eventuale pensione privilegiata, l’obbligo di permanenza quinquennale e il trattamento economico non erano indici decisivi di un rapporto di servizio. Il trattamento economico era privo di natura corrispettiva rispetto a una prestazione lavorativa e risultava fiscalmente assimilato ai redditi di lavoro dipendente proprio per i compensi erogati a fini di studio o addestramento professionale in assenza di un rapporto di lavoro. La diversa disciplina riservata agli appartenenti alla Polizia di Stato già immessi nei ruoli, collocati in aspettativa durante il corso, era giustificata dalla preesistenza del rapporto di lavoro e non determinava disparità di trattamento. Anche il confronto con altri corpi di polizia e con le forze armate non consentiva di ricavare un generale obbligo di disciplina perfettamente uniforme; il principio di equiordinazione ha natura tendenziale e programmatica e non può introdurre, in via interpretativa, il computo dell’anzianità in assenza di una previsione espressa. La questione di costituzionalità è stata ritenuta manifestamente infondata: non sussisteva identità tra le situazioni comparate né violazione degli artt. 3, 36, 38 e 97 Cost. La richiesta di rinvio pregiudiziale è stata respinta per difetto di rilevanza e fondatezza, poiché la direttiva 2003/88/CE riguarda la formazione imposta durante un rapporto di lavoro già esistente, mentre nel caso esaminato il rapporto non era ancora costituito. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 55 l. n. 121/1981

  La disposizione, nella formulazione originaria, collegava l’assunzione nei ruoli dei commissari alla frequenza positiva dell’Istituto Superiore di Polizia e al concorso pubblico riservato ai laureati; non comportava, secondo il Collegio, l’immediata instaurazione del rapporto di servizio durante il corso.

• art. 59 l. n. 121/1981

  Prevedeva un trattamento economico per gli allievi determinato in proporzione alla retribuzione della qualifica iniziale di accesso, senza che tale trattamento costituisse corrispettivo di una prestazione lavorativa.

• d.P.R. n. 341/1982

  Disciplina il corso quadriennale presso l’Istituto Superiore di Polizia e conferma, nel suo complesso, la natura formativa del percorso antecedente all’immissione nel ruolo dei commissari.

• art. 6 d.P.R. n. 341/1982

  Individuava l’Istituto Superiore di Polizia e i corsi per la nomina a vice commissario in prova.

• art. 8 d.P.R. n. 341/1982

  Prevedeva il concorso per esami quale modalità di accesso al corso, finalizzato alla selezione dei corsisti e non all’immediata costituzione del rapporto di servizio.

• art. 9 d.P.R. n. 341/1982

  Stabiliva i requisiti di accesso al concorso per la frequenza del corso.

• art. 11 d.P.R. n. 341/1982

  Prevedeva la nomina dei vincitori come allievi aspiranti commissari in prova, l’ammissione al corso, l’aspettativa per i dipendenti già appartenenti alla Polizia e l’estensione di alcune disposizioni sugli allievi degli istituti di istruzione; tali elementi non sono stati ritenuti sufficienti a configurare un rapporto di servizio per gli aspiranti esterni.

• artt. 13, 14 e 15 d.P.R. n. 341/1982

  Collegavano la progressione nel percorso e la nomina nel ruolo dei commissari al superamento degli esami, dell’esame finale e alla conclusione positiva del corso; da ciò il Collegio ha desunto che l’immissione in ruolo avvenisse solo successivamente alla formazione.

• artt. 17, 18 e 19 d.P.R. n. 341/1982

  Le ipotesi di dimissione e il regime disciplinare erano funzionali alla selezione e alla formazione degli aspiranti e non dimostravano l’esistenza di un rapporto di servizio.

• artt. 20 e 21 d.P.R. n. 341/1982

  Il trattamento pensionistico privilegiato e l’obbligo quinquennale di permanenza in servizio non erano indici di un rapporto di servizio anticipato: il primo aveva natura assicurativa e il secondo presupponeva il superamento dell’esame finale e l’immissione in ruolo.

• art. 50, comma 1, lett. c), d.P.R. n. 917/1986

  "le somme da chiunque corrisposte a titolo di borsa di studio o di assegno, premio o sussidio per fini di studio o di addestramento professionale, se il beneficiario non è legato da rapporti di lavoro dipendente nei confronti del soggetto erogante"

  Il trattamento fiscale come reddito assimilato a quello di lavoro dipendente è compatibile con la natura formativa e non lavorativa del compenso.

• art. 1811 d.lgs. n. 66/2010

  Non consente di ricavare la decorrenza dell’anzianità di servizio dalla qualifica di aspirante, ma riguarda il riconoscimento di nuove posizioni stipendiali per ciascun grado.

• art. 8 l. n. 124/2015

  Il principio di equiordinazione non impone una disciplina perfettamente speculare tra i diversi corpi di polizia e ha natura tendenziale, soprattutto economica e rivolta al futuro.

• art. 720 d.lgs. n. 66/2010

  È stato richiamato per evidenziare che anche l’accesso alle qualifiche di ufficiale mediante accademia militare non comporta necessariamente l’immissione in ruolo prima della conclusione positiva del percorso formativo.

• artt. 3, 36, 38 e 97 Cost.

  Non risultano violati, perché le situazioni poste a confronto non sono identiche, il corso ha natura formativa e la disciplina applicata non è irragionevole.

• Direttiva 2003/88/CE

  La nozione di orario di lavoro relativa alla formazione professionale imposta presuppone un rapporto di lavoro già esistente; non si applica al corso antecedente all’instaurazione del rapporto di servizio.

• art. 2, par. 1, direttiva 2003/88/CE

  La formazione imposta dal datore di lavoro costituisce orario di lavoro quando il lavoratore è già inserito in un rapporto di lavoro; tale presupposto mancava nel caso esaminato.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto esaminati tutti gli aspetti rilevanti della controversia, in coerenza con il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• La frequenza di un corso quadriennale finalizzato all’accesso ai ruoli direttivi della Polizia di Stato non costituisce rapporto di servizio quando l’immissione in ruolo è subordinata alla conclusione positiva del corso, al superamento dell’esame finale e alla successiva nomina nel ruolo.
• Il concorso che seleziona i candidati ammessi a un percorso formativo professionalizzante non determina, di per sé, l’immediata instaurazione del rapporto di impiego, se la disciplina collega l’immissione in ruolo al superamento dell’intero percorso e dell’esame finale.
• La corresponsione di un trattamento economico, l’applicazione di regole disciplinari, l’estensione di disposizioni relative agli allievi e la previsione di forme di tutela pensionistica privilegiata non sono, singolarmente né congiuntamente, sufficienti a configurare un rapporto di servizio quando risultano funzionali alla formazione e alla selezione dell’aspirante.
• Il trattamento riservato agli appartenenti a un’amministrazione già immessi nei ruoli e collocati in aspettativa per frequentare un corso non è automaticamente estensibile agli aspiranti esterni, poiché la preesistenza del rapporto di lavoro costituisce una differenza sostanziale idonea a giustificare la diversa disciplina.
• Il principio di equiordinazione tra corpi di polizia e forze armate non impone una disciplina perfettamente uniforme dei percorsi formativi e dell’anzianità di servizio; in assenza di una previsione espressa, non può fondare in via interpretativa il computo previdenziale di un corso disciplinato dalla normativa previgente.
• La direttiva 2003/88/CE sulla nozione di orario di lavoro non si applica alla formazione svolta prima dell’instaurazione del rapporto di lavoro, poiché presuppone che il soggetto sia già un lavoratore e che la formazione sia imposta dal datore nell’ambito di tale rapporto.

Come è indicizzato