Sentenza n. 15/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, già Presidente del Consiglio di amministrazione dell’ASP, ha impugnato il commissariamento disposto dalla Regione per gravi irregolarità nella gestione amministrativa, patrimoniale, economica, contabile e finanziaria dell’ente, deducendo violazione di legge ed eccesso di potere. In particolare, ha lamentato: la violazione degli obblighi di comunicazione di avvio del procedimento e di contraddittorio; la mancata notificazione del provvedimento ai componenti del Consiglio di amministrazione; l’insussistenza dei presupposti sostanziali del commissariamento, sostenendo di avere adottato la contabilità economico-patrimoniale, rispettato il regolamento interno, prodotto la documentazione contabile relativa agli esercizi 2022 e 2023 e giustificato i ritardi nella redazione dei bilanci; la sproporzione della misura, anche perché alcuni poteri del Presidente sarebbero rimasti esclusi dal commissariamento; infine, la disparità di trattamento rispetto a un’altra ASP regionale, che avrebbe beneficiato di interlocuzioni e misure di accompagnamento. Il giudizio era stato originariamente introdotto con ricorso straordinario e successivamente trasposto in sede giurisdizionale.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente estromesso dal giudizio le amministrazioni statali, ritenendo che nessuno degli atti impugnati fosse loro riferibile. Il ricorso è stato poi respinto. Quanto alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, il Collegio ha ritenuto che l’omissione fosse pacifica, ma non determinasse l’annullamento ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, poiché la Regione aveva dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Inoltre, il ricorrente aveva avuto ampia interlocuzione con l’Amministrazione regionale attraverso una fitta corrispondenza. La mancata notificazione del provvedimento ai componenti del Consiglio di amministrazione, anche ove l’adempimento fosse stato dovuto, avrebbe potuto incidere soltanto sulla decorrenza dei termini o consentire la rimessione in termini per l’impugnazione, non sulla legittimità sostanziale dell’atto. Nel merito, il TAR ha ritenuto sussistenti i presupposti del commissariamento previsti dalla normativa regionale. Dalla documentazione emergevano una complessiva irregolarità contabile, una carente trasparenza documentale e una mancata piena collaborazione con l’attività di vigilanza regionale. L’ASP non aveva adeguatamente adempiuto agli obblighi connessi al passaggio alla contabilità economico-patrimoniale, non avendo redatto l’inventario patrimoniale iniziale, determinato le quote di ammortamento né adottato una contabilità effettivamente economico-patrimoniale; i documenti trasmessi risultavano piuttosto riclassificazioni della precedente contabilità finanziaria. Tali criticità erano confermate dalle relazioni dell’organo di revisione e, successivamente, dall’attività commissariale, che aveva richiesto una complessa ricostruzione della situazione economico-contabile e aveva evidenziato una perdita di esercizio. Il commissariamento è stato quindi ritenuto fondato su elementi significativi, diffusi e reiterati, riconducibili alla fattispecie di grave irregolarità prevista dal regolamento regionale. Il venir meno della carica di consigliere, presupposto per l’elezione a Presidente dell’ASP, aveva inoltre comportato automaticamente la cessazione della carica presidenziale. È stata esclusa anche la disparità di trattamento, perché le situazioni delle due ASP non erano comparabili: l’altra azienda aveva collaborato con la Regione e chiesto un accompagnamento al commissariamento, mentre l’ASP Rittmeyer aveva fornito riscontri elusivi o omesso documentazione. Il ricorrente è stato condannato al pagamento di 3.000 euro, oltre accessori, in favore della Regione; le spese sono state compensate nei confronti delle amministrazioni statali costituite.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento è stata dedotta dal ricorrente, ma non ha condotto all’annullamento perché il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L’omissione della comunicazione di avvio non determina l’annullamento del provvedimento quando l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 14 l.r. Friuli Venezia Giulia n. 7/2000

  La norma regionale è stata richiamata con riferimento agli obblighi di comunicazione di avvio e di contraddittorio procedimentale.

• art. 11, commi 3 e 3-ter, l.r. Friuli Venezia Giulia n. 19/2003

  la Regione ove accerti nell'esercizio dell'attività di vigilanza gravi e reiterate violazioni dell'ordinamento giuridico, gravi irregolarità nella gestione amministrativa, patrimoniale, economica, contabile e finanziaria, nonché l'irregolare costituzione ovvero l'impossibilità di funzionamento degli organi di amministrazione delle aziende, nomina un Commissario che curi la provvisoria amministrazione

  La Regione può nominare un commissario quando, nell’esercizio della vigilanza sulle ASP, accerti gravi irregolarità nella gestione, anche sulla base degli indicatori individuati dal regolamento di contabilità.

• art. 9, comma 1-bis, l.r. Friuli Venezia Giulia n. 19/2003

  tutte le aziende adottano la contabilità economico patrimoniale a partire dall'esercizio dell'anno 2022

  Le ASP devono adottare la contabilità economico-patrimoniale dal 2022, conformandosi al regolamento regionale e al modello di bilancio economico-patrimoniale.

• art. 20 d.P.Reg. Friuli Venezia Giulia n. 187/2021

  si evince una situazione di grave irregolarità nella gestione amministrativa, patrimoniale, economica, contabile e finanziaria, qualora [...] l’adozione reiterata di atti illegittimi o irregolari oppure sistematici inadempimenti o ritardi nell’adempimento delle obbligazioni contrattuali

  La reiterata adozione di atti irregolari, ovvero sistematici inadempimenti o ritardi, costituisce indicatore di grave irregolarità idoneo a fondare l’avvio del commissariamento.

• art. 21, comma 1, lett. a) e b), del Regolamento di contabilità dell’ASP

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente per sostenere l’insussistenza delle fattispecie di scioglimento, ma non è stata ritenuta decisiva dal TAR.

• art. 33, comma 2, del Regolamento di contabilità dell’ASP

  La disposizione è stata richiamata dal ricorrente con riferimento alla vendita di un immobile, ritenuta regolare; il TAR ha comunque fondato la legittimità del commissariamento sulla complessiva situazione contabile e gestionale.

Massime di principio

• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l’annullamento del provvedimento quando l’amministrazione dimostri che, per la natura e la consistenza degli elementi acquisiti, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; la partecipazione eventualmente svolta attraverso interlocuzioni e scambi documentali costituisce inoltre un elemento idoneo a escludere una concreta lesione delle garanzie partecipative.
• La mancata notificazione del provvedimento ai destinatari non incide necessariamente sulla sua legittimità sostanziale, potendo rilevare, ove l’adempimento sia dovuto, ai fini della conoscenza dell’atto e della decorrenza dei termini per impugnarlo o della rimessione in termini.
• Il commissariamento di un’azienda pubblica di servizi alla persona è legittimo quando l’attività di vigilanza evidenzi una situazione complessiva, grave e reiterata di irregolarità amministrativa, economica e contabile, nonché una insufficiente collaborazione dell’ente vigilato, anche se singoli adempimenti o atti risultino formalmente adottati.
• Il mero recepimento formale o la riclassificazione della contabilità finanziaria non equivalgono all’effettiva adozione della contabilità economico-patrimoniale, che richiede gli adempimenti sostanziali necessari a rappresentare attendibilmente la situazione patrimoniale ed economica dell’ente, inclusi l’inventario iniziale e la determinazione degli ammortamenti.
• Quando la carica di presidente di un’azienda pubblica presuppone la qualità di consigliere di amministrazione, lo scioglimento del Consiglio e la cessazione della carica di consigliere determinano automaticamente anche la cessazione della carica presidenziale.
• La disparità di trattamento è configurabile solo tra situazioni effettivamente comparabili; non sussiste quando enti sottoposti a vigilanza abbiano tenuto condotte diverse, in particolare quanto alla collaborazione con l’amministrazione e alla trasmissione della documentazione necessaria.

Come è indicizzato