Cassazione Civile, Sentenza n. 17619/2022 del 31/05/2022

Esito

La controversia

La Presidenza del Consiglio impugnava la sentenza della Corte d'Appello di Roma che aveva riconosciuto ai medici, specializzandi negli anni 1983-1991, il diritto all'indennizzo per la mancata tempestiva trasposizione delle direttive comunitarie (75/363/CEE e 82/76/CEE). Il motivo principale di ricorso verteva sulla prescrizione: lo Stato sosteneva che la Corte d'Appello aveva erroneamente escluso la prescrizione ritenendo che vari atti relativi ai giudizi amministrativi (in particolare l'ordinanza della Corte Costituzionale del 2005 e l'istanza di fissazione udienza del 2007) avessero efficacia interruttiva o avessero prolungato l'effetto interruttivo della proposizione dei ricorsi al TAR del 2000. Si contestava altresì il dies a quo della prescrizione (se dalla disciplina incompleta del 1991 o dalla legge n.370/1999) e la qualificazione degli atti endoprocessuali come atti idonei a costituire in mora.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso principale della Presidenza del Consiglio e rigettato il ricorso incidentale dei medici. Principali statuizioni: (1) i ricorsi amministrativi del 2000, pur volti a tutelare un interesse legittimo, erano strumentali al diritto soggettivo al risarcimento e potevano interrompere la prescrizione con effetto permanente mentre il giudizio amministrativo fosse rimasto pendente; (2) la perenzione dei giudizi amministrativi (decreti di perenzione del 2010) è assimilabile all'estinzione del processo e, conformemente all'art. 2945 c.c., terzo comma, trasforma l'effetto interruttivo permanente in un mero effetto interruttivo istantaneo; di conseguenza l'interruzione dovuta ai ricorsi 2000 è venuta meno con la perenzione; (3) l'ordinanza della Corte Costituzionale n.269/2005 non può essere considerata atto che definisce il giudizio a quo e non ha efficacia interruttiva o rinnovatrice della prescrizione rispetto al processo amministrativo perento; (4) l'istanza di prelievo/di fissazione udienza del 2007 non costituisce atto idoneo a costituire in mora (mancano elementi essenziali quali la manifestazione inequivocabile di pretesa e la comunicazione/notifica al debitore) e dunque non interrompe la prescrizione; (5) il dies a quo della prescrizione decennale per il diritto risarcitorio va fissato al 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore della legge n.370/1999 (art.11) che ha reso certa la posizione dei soggetti esclusi; pertanto, alla data di introduzione dell'azione civile nel 2011 il diritto dei medici era ormai prescritto. In conseguenza la Corte, avvalendosi dei poteri dell'art. 384 c.p.c., ha dichiarato definitivamente prescritto il diritto dei medici e ha cassato la sentenza impugnata. Spese compensate per equità.

Norme richiamate

• Direttive comunitarie 75/363/CEE e 82/76/CEE

  Fonti europee che riconoscevano ai medici in formazione il diritto a una equa remunerazione; la tardiva e incompleta trasposizione ha generato la responsabilità dello Stato e la pretesa risarcitoria degli interessati

• Legge n. 370 del 19 ottobre 1999, art. 11

  La legge ha fissato i criteri di attuazione e ha attribuito certezza agli aventi diritto; la Corte ha ritenuto che l'entrata in vigore (27/10/1999) costituisca il dies a quo per la prescrizione decennale delle pretese risarcitorie degli esclusi

• Decreto legislativo n. 257 del 1991

  Riconosciuto come parziale e incompleto atto di trasposizione delle direttive; non costituisce il dies a quo della prescrizione per chi è rimasto escluso

• Art. 2945 cod. civ., terzo comma

  Principio che quando un processo si estingue rimane solo l'effetto interruttivo istantaneo della prescrizione; la Corte ha applicato analogicamente questa norma alla perenzione del processo amministrativo, ritenendola capace di porre fine all'effetto interruttivo permanente prodotto dalla proposizione del ricorso amministrativo

• Art. 2943, quarto comma, cod. civ.

  Requisiti per considerare un atto come atto interruttivo (costituzione in mora): indicazione del soggetto obbligato e manifestazione chiara della pretesa; la Corte ha richiamato che atti processuali endoprocessuali soddisfano tali requisiti solo se portati a conoscenza del debitore e contenenti la pretesa

• Art. 310 cod. proc. civ., secondo comma

  art. 310 c.p.c., 2° comma

  Principio per cui l'estinzione del processo rende inefficaci gli atti compiuti ma non le sentenze di merito pronunciate nel corso del processo; la Corte ha usato il criterio di analogia con questa disciplina per valutare l'effetto delle pronunce intervenute nel processo perento

• Legge n. 1034/1971 art. 25; Legge n. 205/2000 art. 9 comma 2; Codice del processo amministrativo (art. 35, artt. 81-83)

  legge n.1034/1971 art.25; legge n.205/2000 art.9 comma 2; c.p.a. art.35 comma 2 lett. b

  Norme che disciplinano la perenzione in campo amministrativo: la Corte ha ritenuto che la perenzione (sia ordinaria sia la norma straordinaria introdotta dal 2000) debba considerarsi funzionalmente assimilabile all'estinzione del processo, con conseguenti effetti sulla prescrizione

• Art. 70 c.p.a. (istituto della richiesta di fissazione udienza, 'prelievo')

  L'istanza di fissazione udienza è atto endoprocessuale volto a riattivare il giudizio amministrativo; la Corte ha ritenuto che essa non interrompa la prescrizione a meno che non soddisfi i requisiti dell'atto di costituzione in mora e sia portata a conoscenza del debitore

Massime di principio

• Un ricorso amministrativo volto ad ottenere l'annullamento di un atto può interrompere la prescrizione del corrispondente diritto soggettivo al risarcimento se è strumentale e connesso con stretto nesso di causalità alla tutela del diritto soggettivo; l'interruzione ha effetto permanente finché il giudizio amministrativo rimane pendente
• La perenzione del processo amministrativo (estinzione per inattività) è assimilabile all'estinzione del processo civile e determina la perdita dell'effetto interruttivo permanente: rimane soltanto l'effetto interruttivo istantaneo collegato alla proposizione dell'azione
• Le pronunce della Corte Costituzionale originanti da questioni sollevate nel processo amministrativo non si considerano, di regola, atti che definiscono il giudizio a quo ai fini dell'interruzione della prescrizione e non possono sostituire la riassunzione o evitare gli effetti della perenzione
• Atti processuali endoprocessuali (es. istanze di fissazione udienza, riassunzioni) interrompono la prescrizione solo se integrano i requisiti dell'atto di costituzione in mora: devono contenere una chiara pretesa, individuare il debitore e essere portati a conoscenza del debitore (notifica/comunicazione)
• Il dies a quo della prescrizione per pretese risarcitorie per tardiva trasposizione di direttive tende a essere fissato dal momento in cui lo Stato ha reso certa la posizione dei soggetti (es. tramite norma nazionale che definisce i criteri di riconoscimento), non necessariamente dalla prima parziale trasposizione
• In presenza di pronunce amministrative perente, la tempestiva prosecuzione del giudizio (riassunzione) e la cura di notificare atti idonei a costituire in mora il debitore sono decisive per conservare o ravvivare gli effetti interruttivi della prescrizione