Sentenza n. 936/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza di primo grado con quattro motivi. Hanno dedotto erronea valutazione dei fatti e del diritto, travisamento e disparità di trattamento, sostenendo che l'area avesse ormai assunto una vocazione residenziale per la presenza di altre costruzioni e attività, che il vincolo paesaggistico fosse sostanzialmente superato e che opere analoghe avessero ottenuto il condono. Hanno inoltre sostenuto che l'immobile fosse destinato a prima casa e che la volumetria fosse riconducibile al limite previsto per tale destinazione, oppure comunque solo lievemente eccedente il limite di 300 mc. Con il secondo motivo hanno censurato lo sviamento e l'intempestività dell'azione amministrativa, facendo leva sul tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso e dalla presentazione della domanda di condono. Con il terzo motivo hanno dedotto il difetto assoluto e la carenza di motivazione, lamentando che Roma Capitale non avesse considerato l'ultimazione risalente delle opere e l'imminente piano di recupero urbanistico. Con il quarto motivo hanno contestato la mancata comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, incluso il pregiudizio derivante dal diniego e il diritto all'abitazione.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha rilevato anzitutto che il diniego era plurimotivato: si fondava sia sulla non condonabilità dell'abuso realizzato in area sottoposta a vincoli paesaggistici e di tutela del parco, sia sul superamento del limite volumetrico di 300 mc previsto dalla legge regionale per la fattispecie considerata. Essendo sufficiente la legittimità di una sola autonoma ragione, l'annullamento avrebbe richiesto la caducazione di tutte le motivazioni. L'intervento, consistente nella realizzazione di una nuova unità abitativa, è stato qualificato come abuso maggiore, riconducibile alle tipologie 1, 2 e 3 dell'allegato 1 al d.l. n. 269/2003; tali abusi non sono condonabili in area vincolata, anche se il vincolo è relativo, l'opera è conforme agli strumenti urbanistici o l'immobile è destinato ad abitazione principale. La dedotta dichiarazione di prima casa è stata ritenuta non provata e comunque ininfluente. È stata respinta anche la censura fondata sull'avvenuta compromissione dell'area e sulla presenza di altri abusi o costruzioni, perché il degrado preesistente non legittima ulteriori trasformazioni né impone la sanatoria di quelle già realizzate; anzi, può richiedere un controllo ancora più rigoroso per evitare ulteriori alterazioni. Il tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso o dalla presentazione della domanda non ha inciso sulla legittimità del diniego, trattandosi di atto vincolato; non si forma un affidamento tutelabile sulla conservazione di una situazione abusiva. Il provvedimento è stato ritenuto sufficientemente motivato con il richiamo ai vincoli e al superamento del limite volumetrico, senza necessità di considerare la futura pianificazione di recupero. Infine, non era necessaria una comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, poiché il legislatore ha già effettuato il bilanciamento tra tutela del paesaggio e diritto all'abitazione, escludendo la sanatoria nei casi ostativi. Le spese sono state poste a carico degli appellanti e liquidate in 4.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 32, comma 26, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  “Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all’allegato 1: a) numeri da 1 a 3, nell’ambito dell’intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47; b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in attuazione di legge regionale...”

  Nel terzo condono, gli abusi maggiori delle tipologie 1, 2 e 3 non sono automaticamente condonabili in area vincolata; nelle aree vincolate la sanatoria riguarda esclusivamente gli abusi minori delle tipologie 4, 5 e 6, alle ulteriori condizioni previste dalla legge.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  “Le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora (…) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali...”

  La disposizione introduce limiti ulteriori rispetto agli artt. 32 e 33 della l. n. 47/1985 e impedisce la sanatoria degli abusi realizzati in aree sottoposte ai vincoli indicati, quando ricorrono le condizioni previste dalla norma.

• art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004

  “Non sono comunque suscettibili di sanatoria (…) le opere (…) realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali (...) a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali.”

  Nel Lazio il divieto di sanatoria opera anche per opere realizzate prima dell'imposizione del vincolo, nei casi e alle condizioni previste dalla disposizione, con particolare riguardo alle aree protette.

• art. 2, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004

  Prevede, per gli immobili non adibiti a prima casa, il limite volumetrico di 300 mc per singola domanda, richiamato quale autonoma ragione di diniego.

• art. 4, comma 3, lett. d), l.r. Lazio n. 12/2004

  Disciplina la dichiarazione relativa alla destinazione dell'unità a prima casa; nel caso concreto la sua allegazione è stata contestata e comunque ritenuta irrilevante perché l'intervento era un abuso maggiore in area vincolata.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza ha preceduto il diniego; il giudice l'ha richiamata nel valutare la censura relativa al decorso del tempo.

• art. 31, comma 9, d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato quale base delle misure repressive degli abusi edilizi e dell'interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi, già bilanciato dal legislatore con il diritto all'abitazione.

• art. 9 Cost.

  È richiamato per la rilevanza costituzionale della tutela del paesaggio, normalmente prevalente rispetto all'interesse privato alla conservazione dell'intervento abusivo nei casi di diniego di sanatoria.

• art. 42 Cost.

  È richiamato quale fondamento costituzionale della proprietà e, per proiezione, del diritto all'abitazione, il cui bilanciamento con la tutela del paesaggio è stato effettuato dal legislatore.

Massime di principio

• Il diniego di condono edilizio fondato su più autonome ragioni è un atto plurimotivato: l'impugnazione può condurre al suo annullamento solo se risultano illegittime tutte le ragioni poste a fondamento del provvedimento; la legittimità di una sola motivazione è sufficiente a sorreggerlo.
• Nel regime del terzo condono, gli abusi edilizi maggiori, consistenti in nuove costruzioni e ristrutturazioni edilizie riconducibili alle tipologie 1, 2 e 3 dell'allegato 1 al d.l. n. 269/2003, non sono condonabili se realizzati in area sottoposta a vincolo paesaggistico o a tutela di parchi e aree protette, anche quando il vincolo sia relativo, l'opera sia conforme agli strumenti urbanistici o sia destinata a prima abitazione.
• La destinazione dell'immobile a prima casa e l'assenza di finalità speculative non superano i limiti oggettivi del terzo condono né rendono sanabile un abuso maggiore realizzato in area vincolata.
• La preesistente compromissione paesaggistica o urbanistica dell'area, derivante da altre edificazioni o abusi, non legittima ulteriori interventi abusivi e non impone il rilascio del condono; l'amministrazione conserva il dovere di prevenire l'ulteriore alterazione del bene tutelato.
• Il diniego di condono imposto dalla ricorrenza di presupposti ostativi previsti dalla legge è atto vincolato: il tempo trascorso dalla realizzazione dell'abuso o dalla presentazione della domanda non genera un affidamento tutelabile sulla sanatoria e non impone una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato.
• Quando il diniego di condono è fondato su vincoli ostativi e sul superamento dei limiti volumetrici normativi, la motivazione è sufficiente mediante l'indicazione di tali presupposti, senza obbligo di valutare il diritto all'abitazione, il degrado preesistente dell'area o l'eventuale futura pianificazione di recupero.

Come è indicizzato