Sentenza n. 1543/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il proprietario aveva realizzato sopraelevazioni ai piani secondo e terzo di un fabbricato artigianale-commerciale, in difformità dal titolo edilizio, determinando un aumento di volume e superficie. Dopo avere ottenuto un condono per opere precedenti e un permesso di costruire per un sottotetto destinato ad attrezzature tecniche, presentava nel 2019 un’istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi degli artt. 34 e 36 d.P.R. 380/2001. Il Comune richiedeva integrazioni documentali, avvertendo che il mancato riscontro avrebbe comportato l’improcedibilità dell’istanza, e successivamente adottava il diniego e un’ordinanza di demolizione. Nel 2020 il proprietario presentava una nuova istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001; il silenzio comunale veniva impugnato come silenzio-rigetto. Il TAR respingeva entrambi i ricorsi. In appello venivano dedotti, quanto alla sentenza sull’ordine di demolizione e sul primo diniego, error in procedendo e in iudicando, violazione degli artt. 34, comma 2, e 40 c.p.a., violazione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, difetto assoluto di motivazione, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e ulteriori errori di giudizio. Quanto alla sentenza sul silenzio-rigetto, venivano dedotti erronea applicazione dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, difetto di istruttoria, errore di fatto e difetto di motivazione. L’appellante sosteneva inoltre che la documentazione prodotta in giudizio, non contestata dal Comune rimasto contumace, dimostrasse la conformità e la natura tecnica delle opere, e chiedeva l’ammissione di una relazione tecnica sull’impianto di trattamento dell’aria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibile l’appello cumulativo proposto contro due distinte sentenze, rilevando che, di regola, non è consentito impugnare con un unico appello più sentenze e che, anche secondo l’orientamento più favorevole alla concentrazione processuale, occorre una strettissima connessione soggettiva e oggettiva, quale la comunanza dei motivi o l’identità delle questioni. Nel caso concreto le sentenze riguardavano atti amministrativi differenti e questioni non identiche. È stata dichiarata inammissibile anche la richiesta subordinata di separazione dei giudizi, perché formulata in modo esplorativo e condizionato all’accertamento dell’inammissibilità dell’appello cumulativo. Il Collegio ha comunque ritenuto l’appello infondato nel merito. Quanto all’ordine di demolizione e al diniego, ha affermato che le sopraelevazioni, comportando un evidente aumento di volume e superficie, necessitavano di titolo edilizio e non potevano essere considerate opere di limitata consistenza o volume tecnico. La doppia conformità richiedeva inoltre la regolarità edilizia e urbanistica dell’intero immobile. La mancata comunicazione del preavviso di rigetto non avrebbe comunque invalidato l’ordine di demolizione, trattandosi di atto vincolato ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990; quanto al diniego, il Comune aveva comunque comunicato la richiesta di integrazione documentale e l’avvertimento relativo alle conseguenze del mancato deposito. Quanto al silenzio-rigetto sull’istanza del 2020, il Consiglio di Stato ha escluso l’applicazione del principio di non contestazione, poiché la contumacia dell’amministrazione è processualmente neutra. L’onere di provare la doppia conformità gravava sul richiedente, che non aveva prodotto documentazione sufficiente, soprattutto con riferimento al terzo piano. Il silenzio-rigetto non richiedeva una motivazione espressa, essendo l’obbligo motivazionale imposto per l’eventuale accoglimento della sanatoria. La richiesta istruttoria è stata respinta perché irrilevante ai fini della decisione. Nulla è stato disposto sulle spese, in assenza di attività difensiva del Comune.

Norme richiamate

• art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Richiamato nell’ambito della disciplina delle opere eseguite in parziale difformità e dell’istanza di sanatoria; la decisione esclude comunque la sanabilità delle sopraelevazioni per la loro consistenza e per l’assenza dei presupposti di conformità.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La sanatoria edilizia mediante accertamento di conformità richiede la dimostrazione della doppia conformità urbanistica ed edilizia, il cui onere grava sul richiedente; il silenzio comunale sull’istanza assume valore di rigetto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non invalida l’ordine di demolizione, avente natura vincolata, quando trova applicazione l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990; nel caso concreto, quanto al diniego, l’amministrazione aveva comunque comunicato la richiesta di integrazione documentale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio procedimentale relativo alla mancata comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l’annullabilità dell’ordine di demolizione, poiché l’amministrazione non avrebbe potuto adottare un contenuto diverso in presenza di un abuso edilizio che richiedeva titolo.

• art. 115 c.p.c.

  Il principio di non contestazione non opera per effetto della mera contumacia dell’amministrazione, che costituisce un dato processualmente neutro.

• art. 64 c.p.a.

  Il principio di non contestazione non può essere applicato quando l’amministrazione non si costituisce in giudizio; il richiedente conserva l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa.

• art. 40 c.p.a.

  Richiamato tra le disposizioni la cui violazione era stata dedotta con riferimento alla proposizione dell’appello, senza che la censura determinasse l’accoglimento dell’impugnazione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione della causa nell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

• art. 17, comma 6, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito dalla l. 6 agosto 2021, n. 113

  Richiamato per la celebrazione da remoto della camera di consiglio.

Massime di principio

• È inammissibile la proposizione di un unico appello contro più sentenze quando le controversie non presentano una strettissima connessione soggettiva e oggettiva, in particolare quando riguardano atti amministrativi diversi e questioni o motivi non identici.
• La richiesta di separazione dei giudizi formulata in via subordinata e condizionata all’eventuale declaratoria di inammissibilità dell’appello cumulativo è inammissibile, perché le condizioni processuali non possono essere rimesse a una verifica esplorativa del giudice.
• La sanatoria edilizia mediante accertamento di conformità richiede che il richiedente dimostri la doppia conformità delle opere e, in presenza di interventi incidenti su più parti dell’immobile, la regolarità edilizia e urbanistica dell’intero manufatto; l’onere della prova grava sull’istante.
• Una sopraelevazione che determina un apprezzabile aumento di volume e superficie, anche se destinata all’alloggiamento di impianti o attrezzature tecniche, non può essere qualificata come volume tecnico di limitata consistenza senza adeguata dimostrazione e necessita del titolo edilizio.
• La contumacia dell’amministrazione è processualmente neutra e non equivale a non contestazione dei fatti allegati dal ricorrente; chi invoca la sanatoria deve provare autonomamente i presupposti della propria domanda.
• L’ordine di demolizione, in quanto atto vincolato conseguente all’accertamento dell’abuso edilizio, non è annullabile per la mancata comunicazione del preavviso di rigetto quando, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

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