Corte di giustizia, Sentenza C-510/22

Compatibilità di proroghe senza gara di licenze esclusive per acque minerali naturali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie rumena in una controversia tra Romaqua Group SA, da un lato, e SNAM e ANRM, dall’altro, concernente il rigetto della richiesta di indire una gara pubblica per nuove concessioni di utilizzazione di due sorgenti di acqua minerale. La Corte esamina soprattutto la compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che consente proroghe successive, potenzialmente illimitate, di licenze esclusive già affidate direttamente a un’impresa a capitale interamente statale.

Fatti e procedimento principale

Nel 1999 il governo rumeno aveva approvato l’affidamento diretto alla SNAM della concessione per l’utilizzazione di tutte le risorse di acqua minerale utilizzate in Romania per un periodo di 20 anni. Successivamente, Romaqua Group ha chiesto all’ANRM di trasferire alcune licenze e di non rinnovare le licenze già assegnate alla SNAM, chiedendo invece una gara pubblica alla scadenza. L’autorità amministrativa ha rifiutato, osservando che il trasferimento richiedeva l’iniziativa del concessionario e che le licenze potevano essere prorogate ogni cinque anni senza possibilità per il concedente di opporsi.

Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio ha chiesto, in sostanza:

• se l’articolo 106, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 102 TFUE, osti a una disciplina che mantiene un affidamento diretto non concorrenziale di licenze esclusive mediante proroghe successive e illimitate;
• se l’articolo 16 della Carta, l’articolo 49 TFUE, l’articolo 119 TFUE e l’articolo 3 della direttiva 2009/54/CE ostino a una normativa che costituirebbe una restrizione ingiustificata alla libertà d’impresa e alla libertà di stabilimento.

Ricevibilità delle questioni

Quanto alla prima questione, la Corte ha respinto l’eccezione di irricevibilità sollevata dal governo rumeno. Ha chiarito che non era necessario disporre di tutti gli elementi fattuali sulla concreta situazione della SNAM per interpretare gli articoli 106 e 102 TFUE, fermo restando che la verifica dell’eventuale abuso spetta al giudice nazionale.

Quanto alla seconda questione, la Corte l’ha dichiarata irricevibile nelle varie parti:

• l’articolo 49 TFUE, perché il giudice del rinvio non aveva spiegato la sua rilevanza e la controversia appariva interna a un solo Stato membro;
• l’articolo 119 TFUE e l’articolo 3 della direttiva 2009/54/CE, perché mancava qualsiasi motivazione sul loro collegamento con la fattispecie e la direttiva non disciplina il rilascio di licenze di utilizzazione da parte delle autorità nazionali;
• l’articolo 16 della Carta, per difetto di spiegazioni sul motivo del rinvio a tale disposizione.

Normativa rilevante e quadro giurisprudenziale

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 106, paragrafo 1, TFUE, che vieta agli Stati membri di mantenere misure contrarie alle norme del Trattato, segnatamente all’articolo 102 TFUE, in relazione a imprese pubbliche o titolari di diritti speciali o esclusivi;
• l’articolo 102 TFUE, che vieta lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante;
• l’articolo 3 della direttiva 2009/54/CE, secondo cui le sorgenti di acque minerali naturali devono essere utilizzate e le acque imbottigliate conformemente all’allegato II. Sul piano giurisprudenziale, vengono richiamate, tra le altre, le sentenze Pawlak, MOTOE, United Pan-Europe Communications Belgium, Merci convenzionali porto di Genova, Balgarska energiyna borsa, Commissione/DEI, Servizio Elettrico Nazionale e Caixa d’Estalvis i Pensions de Barcelona.

Ragionamento della Corte sull’articolo 106, paragrafo 1, e sull’articolo 102 TFUE

La Corte ricorda che una misura statale rientra nell’articolo 106, paragrafo 1, TFUE quando attribuisce a un numero limitato di imprese un diritto speciale o esclusivo idoneo a incidere sostanzialmente sulla capacità di altre imprese di esercitare la stessa attività economica.

Ribadisce poi che l’abuso di posizione dominante richiede tre condizioni:

• l’esistenza di una posizione dominante sul mercato rilevante;
• l’effettivo sfruttamento abusivo di tale posizione, mediante comportamenti diversi dalla concorrenza basata sui meriti;
• un pregiudizio agli scambi tra Stati membri, non meramente ipotetico e sufficientemente probabile.

La Corte aggiunge che uno Stato membro viola l’articolo 106, paragrafo 1, TFUE in combinato disposto con l’articolo 102 TFUE quando adotta una disciplina che induce l’impresa pubblica o titolare di diritti esclusivi a sfruttare abusivamente la propria posizione dominante, anche senza che un abuso si sia già concretamente verificato.

Soluzione adottata e dispositivo

La Corte ha affermato che una normativa nazionale che consente al titolare di un diritto esclusivo di utilizzazione di sorgenti di acqua minerale di ottenere, senza gara, proroghe successive di cinque anni è incompatibile con gli articoli 106, paragrafo 1, e 102 TFUE quando tale disciplina porta, per il solo esercizio dei diritti privilegiati attribuiti, a uno sfruttamento abusivo della posizione dominante su una parte sostanziale del mercato interno, oppure crea una situazione in cui l’impresa è indotta a commettere simili abusi. La verifica concreta di tali circostanze spetta al giudice del rinvio.

Portata pratica della pronuncia

Per gli operatori e i consulenti, la decisione segnala che proroghe automatiche o senza gara di concessioni/esclusive licenses in capo a imprese pubbliche non sono di per sé vietate, ma diventano problematiche quando la disciplina pubblica consolida indebitamente una posizione dominante e rende prevedibile un abuso. Il controllo nazionale dovrà concentrarsi sul mercato rilevante, sulla struttura della dominanza e sugli effetti della disciplina sugli scambi tra Stati membri.