Sentenza n. 455/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la nuova ordinanza comunale adottata dopo l’annullamento, da parte del Consiglio di Stato, del precedente ordine di demolizione. Le quattro serre, installate circa quarant’anni prima per l’attività florovivaistica, erano state ritenute abusive per difetto di titolo edilizio, ma il giudice d’appello aveva imposto, ai fini dell’eventuale riesercizio del potere sanzionatorio, una valutazione discrezionale dell’interesse pubblico concreto e attuale al ripristino, da comparare con l’interesse privato alla conservazione delle opere e con il legittimo affidamento maturato nel tempo. Con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto il difetto di istruttoria e l’omessa comparazione degli interessi, nonché la violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento. Hanno sostenuto che il Comune si fosse limitato a enunciare astratti interessi sanitari e idraulici, senza verificarne l’incidenza concreta né acquisire il contributo partecipativo dei privati. Con un ulteriore motivo hanno dedotto profili relativi alla compatibilità delle opere con i vincoli insistenti sull’area. Con il secondo motivo hanno contestato la qualificazione delle serre come abusive, sostenendo che all’epoca della loro realizzazione non fosse necessario un titolo edilizio, e hanno contestato anche l’inclusione di una passerella pedonale nell’ordine di rimozione, benché il Consiglio di Stato ne avesse riconosciuto la legittimità edilizia.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza. Ha ritenuto fondato il motivo relativo al difetto di istruttoria, all’omessa comparazione degli interessi e alla mancata partecipazione procedimentale. La precedente sentenza del Consiglio di Stato non imponeva la riedizione necessaria dell’ordine di demolizione mediante una motivazione più ampia, ma richiedeva un nuovo esercizio discrezionale del potere: il Comune avrebbe dovuto accertare l’esistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino e compararlo con l’interesse privato alla conservazione delle opere, tenendo conto del loro protratto mantenimento per oltre quarant’anni. Il Comune, invece, si era limitato a indicare astratti interessi sanitari e idraulici, senza verificare il concreto impatto delle serre e senza ponderarli con gli interessi privati. In tale contesto l’avviso di avvio del procedimento era necessario, poiché l’apporto dei privati poteva incidere sia sulla ricostruzione dei fatti sia sulla ponderazione degli interessi; non era applicabile l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, normalmente invocato per superare l’omissione partecipativa nelle sanzioni edilizie vincolate. Il motivo relativo alla compatibilità delle opere con i vincoli è stato assorbito, dovendo tali profili essere esaminati dal Comune nel nuovo procedimento. È stata dichiarata inammissibile la contestazione della natura abusiva delle serre, poiché tale questione era stata definitivamente decisa dal Consiglio di Stato con efficacia di giudicato, anche quanto ai fatti implicitamente coperti dalla causa petendi. È stata invece ritenuta fondata la censura relativa alla passerella: il giudicato d’appello ne aveva riconosciuto la legittimità e aveva limitato l’eventuale riesercizio del potere alla sola rimozione delle serre. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre IVA e CPA, nonché al rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 196 l.r. 65/2014

  La disposizione costituisce la base normativa regionale dell’ordinanza di ripristino della conformità urbanistica, il cui riesercizio, nel caso concreto, doveva avvenire nel rispetto del giudicato e previa valutazione discrezionale dell’interesse pubblico attuale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La regola che consente di superare l’omissione della comunicazione di avvio quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso non è applicabile quando l’amministrazione deve svolgere una valutazione discrezionale e comparativa, nella quale il contributo partecipativo del privato può incidere sulla decisione.

Massime di principio

• Quando il giudice annulla un ordine di demolizione per violazione del legittimo affidamento e dispone il riesercizio del potere, l’amministrazione non può limitarsi a rinnovare l’atto con una motivazione più ampia: deve svolgere una valutazione discrezionale dell’esistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino e compararlo con l’interesse privato alla conservazione dell’opera, considerando anche il tempo trascorso e l’affidamento maturato.
• La comunicazione di avvio del procedimento è necessaria prima dell’adozione di una sanzione edilizia quando il potere non è esercitato in modo vincolato, ma richiede istruttoria concreta e ponderazione tra interessi pubblici e privati. In tale ipotesi l’apporto partecipativo del privato non è superfluo e non può essere neutralizzato ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Il giudicato amministrativo copre non soltanto il punto espressamente deciso, ma anche i fatti semplici o secondari implicitamente inclusi nella causa petendi e necessari alla medesima statuizione; pertanto, in un successivo riesercizio del potere, l’amministrazione non può rimettere in discussione la natura abusiva dell’opera già definitivamente accertata.
• Nel riesercizio del potere conseguente all’annullamento giurisdizionale, l’amministrazione deve rispettare i limiti oggettivi del giudicato e non può estendere la nuova sanzione a opere la cui legittimità edilizia sia stata definitivamente riconosciuta dal giudice, quando la precedente pronuncia aveva circoscritto il riesame alle sole opere abusive.
• Quando il giudice annulla un provvedimento per omessa istruttoria e mancata ponderazione degli interessi, le questioni sostanziali che presuppongono tale nuova valutazione possono essere assorbite e dovranno essere esaminate dall’amministrazione nella riedizione del potere.

Come è indicizzato