Cassazione Penale, Sentenza n. 30940/2024 del 29/07/2024

Esito

La controversia

Il ricorso denunciava l'erronea applicazione della legge penale da parte della Corte di appello: secondo il Procuratore generale la Corte di appello aveva ingiustamente assolto Granzotto dal reato di abuso d'ufficio (art. 323 c.p.) con motivazione viziata. In particolare si censurava la qualificazione come "atto meramente ricognitivo" dell'atto emesso dal coimputato Gherardi su istanza di Granzotto, che avrebbe invece carattere costitutivo e comprovare fatti falsi (tra cui la possibilità di prorogare la concessione demaniale n. 4/2011 ai sensi della legge 30/12/2018, n.145), nonché l'erronea valutazione sul presunto carattere discrezionale dell'atto. Si osservava altresì che la proroga non poteva essere riconosciuta perché la concessione era scaduta da quasi due anni e l'istanza del 2009 non era stata pubblicata ai sensi dell'art. 18 del Regolamento al Codice della Navigazione, e che la concessione del 2018 era provvisoria e non rientrante nella disciplina della L. n.145/2018.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso fondato: ha annullato la sentenza della Corte di appello con rinvio perché la motivazione di appello è risultata viziata. In particolare la Suprema Corte ha rilevato che la Corte di appello non ha affrontato né confutato le argomentazioni e le risultanze valutate dal giudice di primo grado (che avevano ritenuto false e non conformi ai requisiti di pubblicazione le istanze del 2009 e la natura della concessione 2018), si è limitata ad affermare la natura "ricognitiva" dell'atto senza confrontarsi con le prove e le argomentazioni successive, e ha dato una valutazione contraddittoria circa il profilo della discrezionalità. La Cassazione ha quindi disposto il rinvio per un nuovo esame volto a chiarire se l'atto avesse effettivamente carattere ricognitivo o costitutitivo, e se fosse privo di profili discrezionali (nel qual caso potrebbe comunque rientrare nell'art. 323 c.p., tenendo conto della riforma del 2020 che ne ha ristretto la portata).

Norme richiamate

• art. 323 cod. pen. (abuso d'ufficio)

  La Corte evidenzia che la riforma (d.l. 16 luglio 2020, n. 76, conv. L. 11/9/2020, n. 120) ha ristretto l'ambito applicativo della norma: non integra più il reato la sola violazione di principi generici o norme astratte che lascino ampi margini discrezionali. Tuttavia, un atto amministrativo privo di qualunque carattere discrezionale e attestante fatti non veri può comunque essere valutato alla stregua dell'art. 323 c.p.

• Legge 30 dicembre 2018, n. 145 (commi 682-683)

  "proroga ... per ulteriori quindici anni"

  La legge aveva disposto una proroga quinquennale/pluriennale (15 anni) per talune concessioni demaniali ravvicinate alla scadenza; la Corte ne ricorda però la controversa natura e l'oggetto di contrasto con il diritto UE, oltre alla successiva abrogazione/parziale limitazione da parte di norme successive.

• Direttiva 2006/123/CE, art. 12

  "per una durata limitata adeguata"; divieto di rinnovi automatici

  La disciplina UE impone procedure di selezione imparziali e trasparenti per l'assegnazione delle concessioni e vieta rinnovi o proroghe automatiche che ostacolino la concorrenza e l'accesso al mercato; la normativa nazionale deve conformarsi a tali principi.

• d.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328 (art. 18 del Regolamento al Codice della Navigazione)

  L'art. 18 impone regole di pubblicazione dell'istanza/bando per la validità di alcune procedure amministrative: la mancata pubblicazione richiesta può precludere la riconducibilità della concessione alle disciplina che consente proroghe ex lege.

• Decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, conv. L. 11 settembre 2020, n. 120

  La novella ha modificato la portata dell'art. 323 c.p., escludendo la rilevanza penale di violazioni di norme generiche o di mero buon andamento che lascino ampi spazi discrezionali; la Corte richiama tale principio nel valutare la configurabilità dell'abuso d'ufficio.

• Sentenza Corte costituzionale n. 109 del 16 aprile 2024

  La Corte costituzionale ha ribadito i principi europei sulla materia delle concessioni demaniali (necessità di procedure selettive, divieto di rinnovi automatici, durata limitata), richiamando la tensione tra proroghe nazionali e obblighi UE e fornendo il quadro interpretativo cui attenersi.

Massime di principio

• Distinguere con cura atto "ricognitivo" vs atto "costitutivo": se l'atto si limita a constatare uno stato di fatto già pacifico è ricognitivo; se invece verifica presupposti di legge e produce effetti giuridici (es. determinare la durata/proroga di una concessione) ha carattere costitutivo e richiede verifica dei presupposti formali sostanziali.
• Dopo la riforma del 2020 l'abuso d'ufficio si configura solo quando sia violata una regola precisa e specifica o quando non residui alcun margine discrezionale: per fatti anteriori alla riforma, occorre verificare se la condotta rientri nella nuova portata della norma.
• Nella materia delle concessioni demaniali è essenziale verificare la conformità al diritto UE: le proroghe legislative ampie e generalizzate possono essere illegittime alla luce dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e della giurisprudenza comunitaria e dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato.
• Per la riconoscibilità di una proroga ex lege ai sensi di normative come la L. n.145/2018, controllare i requisiti formali (es. pubblicazione dell'istanza ai sensi dell'art. 18 del Regolamento) e la reale natura della concessione (provvisoria vs ordinaria): la mancata pubblicazione può precludere l'applicabilità della proroga.
• In sede d'appello il giudice è tenuto a confrontarsi esplicitamente con le argomentazioni e i risultati istruttori del primo grado; la mancata valutazione delle motivazioni di primo grado può determinare l'annullamento della sentenza in cassazione.
• Se un atto amministrativo è in concreto attestazione di fatti falsi o è utilizzato per produrre benefici indebiti, esso può integrare profili penalmente rilevanti anche se formalmente qualificato come 'ricognitivo'; occorre valutare il contenuto sostanziale e l'effetto giuridico prodotto.