Sentenza n. 1471/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il decreto con cui il Ministero della Cultura ha esercitato la prelazione prevista dagli artt. 60 e seguenti del d.lgs. n. 42/2004 sui fondi acquistati con contratto del 18 aprile 2025. Ha dedotto, anzitutto, l’insussistenza di un complesso unitario di interesse archeologico, lamentando l’assenza di cinta muraria riferibile ai fondi, la mancanza di contiguità con le aree del Parco archeologico, la presenza di altri fondi interposti, il carattere meramente ipotetico della rilevanza archeologica e il mancato esercizio della prelazione sui fondi adiacenti. Ha inoltre dedotto il difetto di motivazione circa la rilevanza dell’acquisto per la funzione istituzionale, la disponibilità delle risorse finanziarie, il rapporto costi-benefici e le concrete finalità di valorizzazione culturale. Ha contestato anche l’omessa comunicazione di avvio del procedimento alla Regione e agli enti territoriali, la violazione del termine di venti giorni per la proposta motivata della Soprintendenza e l’assenza di indicazioni sufficienti su pagamento, termini e modalità di corresponsione del prezzo.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato la prelazione culturale come esercizio di un potere autoritativo e ablatorio, che determina l’acquisto coattivo e diretto del bene da parte della pubblica amministrazione, senza subentro nel contratto privato presupposto. Ha ritenuto che il potere sia ampiamente discrezionale, ma sottoposto al controllo giurisdizionale di ragionevolezza, logicità e adeguatezza della motivazione. Nel caso concreto, il vincolo e gli atti istruttori evidenziavano che i fondi erano compresi nello spazio originario della città antica di Paestum, all’interno della cinta muraria, in un’area sicuramente interessata da giacimenti archeologici sepolti e strettamente collegata al Parco archeologico. La finalità di ricucitura del tessuto urbano antico, di tutela delle strutture sottostanti, di ampliamento dei percorsi di visita e di progressiva ricomposizione del sito archeologico è stata ritenuta sufficientemente esplicitata. La mancata contiguità immediata con il Parco e il mancato esercizio della prelazione su altri fondi non sono stati considerati ostativi, poiché l’acquisizione poteva procedere progressivamente. Quanto alla copertura finanziaria, il decreto indicava il capitolo di bilancio e la disponibilità delle risorse; il prezzo risultava depositato presso la Ragioneria territoriale dello Stato e destinato al pagamento dopo la registrazione del provvedimento. Le indicazioni sul pagamento sono state quindi ritenute sostanzialmente definite e, comunque, non essenziali per la validità dell’atto, trattandosi di obbligazione conseguente all’esercizio della prelazione. Il TAR ha escluso la necessità della comunicazione di avvio del procedimento a Regione ed enti territoriali, poiché tale comunicazione è funzionale alla loro eventuale proposta di prelazione, mentre nel caso concreto la prelazione era stata esercitata direttamente dallo Stato. Il termine di venti giorni per la proposta della Soprintendenza è stato qualificato come ordinatorio, interno e privo di rilevanza esterna, in assenza di una sanzione espressa. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 60 e seguenti d.lgs. 42/2004

  La prelazione culturale costituisce esercizio di un potere autoritativo e ablatorio, che trasferisce direttamente il bene alla pubblica amministrazione senza subentro nel contratto privato presupposto; il suo esercizio richiede una motivazione sugli interessi pubblici attuali all’acquisizione e sulle finalità di tutela e valorizzazione.

• art. 62 d.lgs. 42/2004

  La comunicazione alla Regione e agli enti territoriali è funzionale alla formulazione di una proposta di prelazione e non è necessaria quando la prelazione è esercitata direttamente dall’amministrazione statale senza coinvolgimento degli enti locali. Il termine di venti giorni per la proposta motivata della Soprintendenza è ordinatorio, interno e privo di rilevanza esterna, in assenza di espressa sanzione.

• art. 3, comma 1, l. 20/1994

  Il decreto di prelazione è stato trasmesso agli organi di controllo per il controllo preventivo di legittimità.

Massime di principio

• La prelazione prevista dalla legislazione sui beni culturali è esercizio di un potere autoritativo e ablatorio: l’amministrazione acquista direttamente il bene, senza subentrare nella posizione dell’acquirente nel contratto privato, che costituisce il presupposto oggettivo e l’occasione storica del procedimento.
• L’esercizio della prelazione culturale, pur caratterizzato da ampia discrezionalità amministrativa, deve essere sorretto da una motivazione congrua sugli interessi pubblici attuali all’acquisizione e sulle finalità di tutela, valorizzazione e fruizione del bene, così da escludere un’acquisizione per mere finalità proprietarie.
• La motivazione della prelazione non deve necessariamente individuare con particolare rigore ogni specifica destinazione futura del bene, quando il contesto culturale e archeologico dimostri che l’acquisizione consente una migliore tutela, valorizzazione e fruizione del patrimonio; è sufficiente l’esplicitazione di finalità concrete e coerenti, anche prospettiche, di ricomposizione e valorizzazione del sito.
• La mancata contiguità fisica del bene con un’area archeologica già acquisita e il mancato esercizio della prelazione su fondi limitrofi non rendono di per sé illogica la prelazione, quando l’amministrazione persegua una ricostruzione progressiva e unitaria del contesto archeologico, supportata da elementi istruttori sulla rilevanza del bene.
• Il termine previsto per una proposta interna di prelazione tra articolazioni della medesima amministrazione è ordinatorio e non incide sulla legittimità del provvedimento finale se non è assistito da un’espressa sanzione di decadenza o invalidità.
• L’indicazione della copertura finanziaria e delle modalità sostanziali di pagamento è sufficiente quando il provvedimento individua lo stanziamento di bilancio e il prezzo è stato accantonato o depositato; il pagamento costituisce obbligazione conseguente all’esercizio della prelazione e le relative modalità non sono elementi costitutivi della validità dell’atto.

Come è indicizzato