Sentenza n. 331/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva riunito e definito tre ricorsi relativi al complesso immobiliare Le Dune Sport Village di Messina. In primo luogo ha contestato l’annullamento d’ufficio, nel 2014, della concessione edilizia del 2000, deducendo la violazione degli artt. 3 e 21-nonies della legge n. 241/1990, il difetto di un interesse pubblico concreto e attuale, l’omessa comparazione con l’affidamento maturato in quattordici anni, l’integrazione postuma della motivazione mediante il richiamo alla sentenza penale irrevocabile e la necessità di rinnovare il parere della commissione edilizia in applicazione del contrarius actus. In secondo luogo ha contestato gli atti consequenziali: l’ordinanza di demolizione del 2014, l’annullamento dell’agibilità e l’annullamento della SCIA, deducendo difetto di sottoscrizione, incompetenza, omessa comunicazione di avvio, erronea applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 invece dell’art. 38, difetto di motivazione rafforzata sull’interesse pubblico e sull’affidamento, sviamento e invalidità derivata. In terzo luogo ha censurato le numerose ordinanze demolitorie adottate dopo il diniego delle istanze di condono presentate ai sensi della legge n. 326/2003, sostenendo che le opere fossero state originariamente realizzate in forza di titolo edilizio, che le difformità riguardassero soltanto la destinazione d’uso, che dovesse essere disposto il ripristino della destinazione originaria oppure applicata la fiscalizzazione dell’abuso ex art. 38 d.P.R. n. 380/2001, e contestando la declaratoria di improcedibilità parziale del TAR.

La decisione

Il CGARS ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittimo l’annullamento d’ufficio della concessione edilizia del 2000, poiché la vicenda non riguardava difformità marginali, ma alterazioni sostanziali del progetto, tra cui un consistente incremento della superficie, l’aumento dei bungalow, la diversa collocazione delle strutture e la loro effettiva idoneità a un uso residenziale stabile. La sentenza penale irrevocabile e l’ordine demolitorio in essa contenuto avevano reso incompatibile la permanenza formale del titolo edilizio con l’accertata abusività sostanziale; pertanto, l’atto comunale costituiva il necessario riallineamento del quadro amministrativo e non un ordinario riesame discrezionale tardivo. Il richiamo alla sentenza penale era desumibile dalla proposta di provvedimento espressamente richiamata dall’atto finale e non costituiva integrazione postuma della motivazione. Il decorso del tempo non rendeva intangibile il titolo, né imponeva una distinta e ulteriore motivazione di opportunità, essendo l’interesse pubblico al ripristino della legalità insito nella rimozione della contraddizione tra titolo vigente e accertamento giudiziale dell’abusività. È stato escluso anche un affidamento qualificato, in ragione della consistenza degli abusi, della condanna penale, dell’ordine demolitorio e della presentazione delle istanze di condono da parte della stessa società. Non era necessario rinnovare il parere della commissione edilizia, poiché l’annullamento si fondava su una rivalutazione logico-giuridica alla luce dell’accertamento sopravvenuto e non su una nuova valutazione tecnica del progetto. Quanto agli atti consequenziali, il CGARS ha ritenuto documentata la sottoscrizione dell’atto di annullamento dell’agibilità e comunque riconoscibile la sua provenienza dall’amministrazione. L’omessa comunicazione di avvio non era invalidante per l’ordinanza demolitoria, trattandosi di attività repressiva vincolata e consequenziale alla caducazione del titolo, in un contesto nel quale la società conosceva da tempo la contestazione e non aveva indicato apporti partecipativi decisivi. L’erroneo o non perfettamente calibrato richiamo all’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 non invalidava l’ordinanza, poiché il suo effettivo presupposto era intelligibile: le opere non erano più sorrette da un titolo valido dopo il suo annullamento. È stata esclusa l’applicazione dell’art. 38, perché la fiscalizzazione è rimedio eccezionale riferito a vizi formali o procedurali e non a vizi sostanziali; inoltre non era stata provata l’impossibilità tecnica del ripristino. La mancata formale caducazione dei titoli del 1997 e del 1999 non era sufficiente a legittimare l’attuale consistenza materiale del compendio. L’impugnazione della SCIA è stata ritenuta inammissibile per mancata coincidenza tra il soggetto destinatario dell’atto e l’appellante; comunque, nel merito, l’atto era coerente con il venir meno del presupposto edilizio. L’annullamento dell’agibilità era consequenziale alla perdita della conformità urbanistico-edilizia e non integrava sviamento. Le ordinanze demolitorie successive ai dinieghi di condono sono state ritenute legittime: il mutamento da uso turistico-stagionale a residenziale non era un mero mutamento nominale, ma si accompagnava a una maggiore incidenza edilizia e urbanistica; il diniego di condono costituiva presupposto della misura ripristinatoria. La sopravvenienza di ulteriori ordinanze poteva incidere sulla permanenza dell’interesse a ricorrere e giustificare l’improcedibilità parziale, anche senza identità formale o causale tra gli atti. La società è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 2.000, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione va valutato considerando anche gli atti del procedimento espressamente richiamati dall’atto finale, dai quali può emergere la concreta base giustificativa del provvedimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le esigenze di termine ragionevole, interesse pubblico e ponderazione dell’affidamento operano con minore intensità quando l’autotutela, pur formalmente configurata come annullamento d’ufficio, è sostanzialmente necessaria per eliminare l’incompatibilità tra un titolo formalmente vigente e un accertamento irrevocabile dell’abusività sostanziale dell’intervento.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L’omissione della comunicazione di avvio non comporta l’invalidità dell’atto vincolato quando, anche alla luce della partecipazione processuale, non risultino elementi idonei a determinare un contenuto diverso.

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L’ordine di demolizione è applicabile quale misura ripristinatoria rispetto a opere non più assistite da un valido titolo e incompatibili con l’assetto urbanistico-edilizio; il richiamo normativo non invalida l’atto se la motivazione rende chiaro il presupposto sostanziale effettivamente considerato.

• art. 38 d.P.R. n. 380/2001

  La fiscalizzazione dell’abuso è rimedio eccezionale, non generalizzabile, riferito a vizi formali o procedurali e comunque subordinato alla prova dell’impossibilità tecnica di procedere alla riduzione in pristino; non opera in presenza di vizi sostanziali.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può sottoporre alle parti questioni rilevate d’ufficio, tra cui la possibile improcedibilità o inammissibilità, prima della decisione.

• art. 101 c.p.a.

  La disposizione è richiamata in relazione alla riproposizione in appello delle censure formulate in primo grado.

• legge n. 326/2003

  Le istanze di condono e il loro diniego costituiscono elementi della sequenza amministrativa che conduce all’adozione delle misure demolitorie.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio, adottato dopo molti anni, non è soggetto con la medesima intensità agli oneri tipici dell’autotutela discrezionale quando sia necessario per eliminare l’incompatibilità tra il titolo formalmente vigente e un accertamento giudiziale irrevocabile dell’abusività sostanziale delle opere.
• Il decorso del tempo e la mera esistenza di un titolo edilizio non consolidano un affidamento qualificato quando l’intervento presenti difformità urbanistiche macroscopiche, sia stato oggetto di accertamento penale e di ordine demolitorio, oppure il privato abbia presentato istanze di condono.
• La motivazione del provvedimento amministrativo può essere ricostruita mediante il contenuto degli atti procedimentali espressamente richiamati dall’atto finale; non vi è integrazione postuma quando il giudice si limita a leggere unitariamente l’atto conclusivo e i suoi richiami procedimentali.
• L’attività repressiva degli abusi edilizi è, di regola, vincolata e non richiede la comunicazione di avvio del procedimento; l’omissione non è invalidante quando la parte conosca già i presupposti della repressione e non dimostri quali apporti partecipativi avrebbero potuto condurre a un esito diverso.
• La fiscalizzazione dell’abuso ha carattere eccezionale e non costituisce alternativa generale alla demolizione: non è applicabile quando l’annullamento del titolo dipenda da vizi sostanziali o quando non sia provata l’impossibilità tecnica della riduzione in pristino.
• L’interesse a ricorrere deve permanere sino alla decisione e può venir meno, anche solo parzialmente, per effetto di successivi provvedimenti repressivi che rendano non più concretamente utile la pronuncia richiesta, senza necessità di una perfetta identità formale o causale tra gli atti.

Come è indicizzato