Sentenza n. 526/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente aveva conseguito, mediante procedimento SUAPE, un titolo abilitativo per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 2.503,9 kWp, con opere di connessione, su terreno sito nel Comune di Quartucciu e ricadente in zona agricola E3. A seguito dell’entrata in vigore della L.R. Sardegna n. 20/2024, il Comune, richiamando l’art. 1, comma 5, e l’Allegato A, lett. ee), della legge regionale, dichiarava inefficace il titolo perché l’area era stata qualificata come non idonea e non vi era stata una modificazione irreversibile dello stato dei luoghi. La ricorrente deduceva: l’illegittimità costituzionale della disciplina regionale per contrasto con l’art. 117 Cost., con i principi fondamentali stabiliti dai d.lgs. n. 387/2003 e n. 199/2021 e con le Linee guida nazionali; la violazione dei principi di riserva di procedimento, proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento, tutela dell’affidamento e libertà di iniziativa economica; il contrasto con il diritto dell’Unione europea e con gli obiettivi di massima diffusione delle fonti rinnovabili; nonché, in via subordinata, l’illegittimità del D.M. 21 giugno 2024 nella parte relativa alla possibilità di individuare aree non idonee e di derogare alle aree idonee. In corso di causa la Corte costituzionale, con sentenza n. 184 del 16 dicembre 2025, dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, e dell’art. 1, comma 5, primo, secondo, terzo e quarto periodo, della L.R. Sardegna n. 20/2024. La ricorrente insisteva quindi per l’annullamento dell’atto comunale, ancora efficace, o in subordine per l’accertamento dell’illegittimità a fini risarcitori.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza territoriale, ritenendo che il D.M. 21 giugno 2024 fosse stato impugnato solo in via subordinata e cautelativa e non costituisse il parametro normativo concretamente applicato dal Comune. L’atto lesivo era invece il provvedimento puntuale del SUAPE, adottato da un’amministrazione avente sede nel territorio regionale e produttivo di effetti limitati a tale ambito. Il TAR ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, poiché il decreto ministeriale era imputabile ai soli Ministeri che lo avevano adottato e non risultava alcun coinvolgimento della Presidenza. Nel merito, il Collegio ha rilevato che il provvedimento comunale era fondato esclusivamente sull’art. 1, comma 5, della L.R. Sardegna n. 20/2024. La Corte costituzionale aveva dichiarato illegittime le disposizioni che introducevano un divieto assoluto di installazione nelle aree non idonee e che privavano di efficacia i titoli abilitativi già rilasciati, ravvisando violazioni dell’art. 117, primo comma, Cost., dei principi eurounitari in materia di decarbonizzazione e diffusione delle energie rinnovabili, nonché dei principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, ragionevolezza e libertà di iniziativa economica. La declaratoria di incostituzionalità priva l’atto applicativo della sua base legale, ma non ne determina automaticamente la caducazione: l’atto resta efficace fino al suo annullamento giurisdizionale o al ritiro in autotutela. Poiché il Comune non aveva ritirato il provvedimento e questo continuava a produrre effetti, permaneva l’interesse attuale all’annullamento. Il TAR ha quindi annullato la nota comunale per illegittimità derivata sopravvenuta. La domanda subordinata di accertamento ex art. 34, comma 3, c.p.a. è stata assorbita. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e la complessità del quadro normativo.

Norme richiamate

• art. 1, comma 5, L.R. Sardegna n. 20/2024

  È vietata la realizzazione degli impianti ricadenti nelle rispettive aree non idonee [...] I provvedimenti autorizzatori e tutti i titoli abilitativi comunque denominati, già emanati, aventi ad oggetto impianti ricadenti nelle aree non idonee, sono privi di efficacia.

  La disposizione regionale costituiva l’unica base normativa del provvedimento comunale, ma è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nelle parti che prevedevano il divieto assoluto di installazione e la perdita di efficacia dei titoli già rilasciati.

• art. 1, comma 2, L.R. Sardegna n. 20/2024

  La presente legge (...) si applica a tutto il territorio della Regione, ivi comprese le aree e le superfici sulle quali insistono impianti a fonti rinnovabili (...) autorizzati che non abbiano determinato una modifica irreversibile dello stato dei luoghi.

  La disposizione, nella parte in cui estendeva retroattivamente la disciplina agli impianti già autorizzati senza modificazione irreversibile dei luoghi, è stata dichiarata costituzionalmente illegittima per lesione dell’affidamento, della certezza del diritto e della libertà di iniziativa economica.

• art. 117, primo comma, Cost.

  La Corte costituzionale ha ravvisato il contrasto della disciplina regionale con i vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea in materia di energie rinnovabili.

• artt. 3 e 41 Cost.

  La retroattiva neutralizzazione dei titoli abilitativi, subordinata al solo limite della modificazione irreversibile dello stato dei luoghi, viola i principi di ragionevolezza, legittimo affidamento, certezza del diritto e libertà di iniziativa economica.

• art. 20, comma 4, d.lgs. n. 199/2021

  La facoltà regionale di individuare aree idonee e non idonee non consente di equiparare la non idoneità a un divieto assoluto e aprioristico di installazione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La domanda subordinata di accertamento dell’illegittimità dell’atto a fini risarcitori non deve essere esaminata quando la domanda principale di annullamento è accolta.

Massime di principio

• La declaratoria di illegittimità costituzionale della norma sulla quale si fonda un provvedimento amministrativo priva l’atto della sua base legale e ne determina l’annullabilità, ma non la nullità né l’automatica caducazione; l’atto continua a produrre effetti fino all’annullamento giurisdizionale o al ritiro in autotutela.
• La qualificazione regionale di un’area come non idonea all’installazione di impianti da fonti rinnovabili non può tradursi in un divieto assoluto e aprioristico di realizzazione, dovendo lasciare spazio alla valutazione concreta nell’ambito del procedimento autorizzatorio.
• Una disciplina regionale non può privare retroattivamente di efficacia titoli abilitativi già rilasciati per impianti da fonti rinnovabili sulla base del solo mancato avvio della trasformazione irreversibile dei luoghi, perché tale effetto viola i principi di legittimo affidamento, certezza del diritto, ragionevolezza e libertà di iniziativa economica.
• La competenza territoriale per l’impugnazione di un atto applicativo puntuale adottato da un’amministrazione locale non viene spostata al TAR Lazio dalla contestuale impugnazione, subordinata e cautelativa, di un decreto ministeriale generale che non costituisce la base normativa concretamente applicata dall’atto lesivo.
• La legittimazione passiva nel giudizio amministrativo spetta all’amministrazione cui è giuridicamente imputabile l’atto impugnato, ossia al soggetto titolare del potere esercitato e, per gli atti collegiali o concertati, alle amministrazioni che ne hanno curato l’emanazione; essa non spetta ad amministrazioni estranee al procedimento e non coinvolte nell’adozione dell’atto.

Come è indicizzato