Sentenza n. 5068/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

E-Distribuzione ha impugnato la sentenza del TAR Lazio, deducendo error in iudicando ed error in procedendo, violazione degli artt. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, 42 d.lgs. 28/2011, 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, nonché carenza dei presupposti dell’annullamento, difetto di istruttoria e motivazione e sviamento. Ha inoltre lamentato la violazione dei principi di buona fede, correttezza, tutela dell’affidamento, certezza dei rapporti giuridici, proporzionalità, buon andamento e trasparenza. Infine, ha dedotto la violazione della disciplina tecnica ratione temporis applicabile alle richieste di verifica e certificazione del 2013, costituita dal d.m. 28 dicembre 2012, dalle Linee guida ARERA EEN 9/11 e dalle schede tecniche 5T e 6T, sostenendo che il GSE avesse preteso documentazione ulteriore introdotta soltanto dai chiarimenti operativi del 2017. Le contestazioni riguardavano, tra l’altro, autodichiarazioni dei clienti partecipanti, liberatorie, documenti sui poteri di firma, dati telefonici, statuto societario, fatture, dati catastali, caratteristiche tecniche e documentazione ex ante ed ex post degli interventi di sostituzione dei vetri e di coibentazione. Il GSE aveva sostenuto che la mancata produzione della documentazione integrativa impedisse di verificare la veridicità delle dichiarazioni e integrasse una falsa rappresentazione dei fatti, idonea a consentire il superamento dei limiti temporali dell’autotutela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello limitatamente al provvedimento residuo costituito dalla nota GSE del 17 marzo 2023, riformando in parte la sentenza del TAR e annullando tale nota. La mancata impugnazione della statuizione di improcedibilità del ricorso introduttivo e del primo ricorso per motivi aggiunti ha determinato la formazione di un giudicato interno, impedendo l’esame diretto dell’originario provvedimento GSE del 2018; il giudizio è stato quindi circoscritto al rigetto dell’istanza di riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. Il Collegio ha ritenuto illegittimo fondare il riesame e la conferma dell’annullamento delle RVC del 2013 sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle richieste. Le RVC erano state approvate dal GSE sulla base della normativa del 2012 e delle schede tecniche 5T e 6T; il GSE non aveva dimostrato falsità o non veridicità delle dichiarazioni originarie, ma aveva richiesto ex post strumenti probatori e documenti introdotti dai chiarimenti del 2017. La disciplina dei controlli consentiva al GSE di svolgere approfondimenti e di chiedere integrazioni pertinenti, ma non di introdurre nuove condizioni di ammissibilità né di trasformare il controllo in un’indagine generalizzata e invasiva. La documentazione richiesta doveva essere riferita alla corretta esecuzione del singolo progetto e agli obblighi di conservazione previsti ratione temporis. Il Consiglio ha inoltre distinto la decadenza dall’autotutela: la decadenza presuppone falsità o non veridicità originarie, inadempimenti successivi o sopravvenuta perdita dei requisiti; quando invece l’amministrazione, dopo avere già valutato positivamente i presupposti dell’incentivo, riesamina gli stessi elementi e perviene a una diversa conclusione, opera in autotutela e deve rispettarne i presupposti, compresa la tutela dell’affidamento. Il GSE non ha adeguatamente motivato l’asserita falsa rappresentazione dei fatti: la mera mancata ostensione di documenti non equivale alla prova della falsità delle dichiarazioni rese. Il rigetto del riesame è stato quindi annullato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la complessità delle questioni e per l’evoluzione della giurisprudenza.

Norme richiamate

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, conv. in l. 120/2020

  Disciplina il riesame dei provvedimenti di concessione o decadenza dagli incentivi alla luce dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990; il rigetto dell’istanza di riesame costituisce un provvedimento autonomamente lesivo, esaminabile anche quando l’atto originario sia divenuto improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE poteri di controllo e verifica sugli incentivi energetici, che devono essere esercitati secondo la disciplina applicabile al momento della presentazione del progetto e senza introdurre ex post nuovi requisiti documentali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’autotutela non può essere utilizzata per riesaminare senza limiti temporali e senza adeguata motivazione presupposti già valutati positivamente; la deroga connessa alle false rappresentazioni richiede l’individuazione motivata degli elementi dai quali emerga che il provvedimento originario sia stato conseguito sulla base di una rappresentazione non veritiera.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  "provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato"

  La falsa rappresentazione dei fatti non può essere desunta automaticamente dalla mancata produzione di documenti richiesti successivamente; l’amministrazione deve indicare gli elementi concreti che dimostrino che il provvedimento originario fu condizionato da una rappresentazione diversa dalla realtà.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di agire secondo collaborazione e buona fede; tali principi impediscono di addossare al privato obblighi documentali imprevedibili e introdotti soltanto dopo la presentazione della domanda.

• art. 14 del d.m. 28 dicembre 2012

  "Il GSE, coadiuvato da ENEA, esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti che hanno ottenuto certificati bianchi"

  Per i progetti regolati dal d.m. 2012, i controlli riguardano la corretta esecuzione tecnica e amministrativa, la conformità al progetto e la documentazione prevista dalle schede tecniche; non consentono di applicare retroattivamente obblighi documentali propri della disciplina successiva.

• artt. 13 e 14 della deliberazione ARERA EEN 9/11

  "documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione"

  Nei progetti standardizzati il soggetto proponente deve conservare la documentazione idonea a riscontrare i dati dichiarati e il rispetto delle schede tecniche, ma tale clausola non autorizza il GSE a pretendere documenti non previsti dalla normativa vigente.

• art. 4 dell’allegato A alla deliberazione ARERA EEN 9/11

  Il metodo standardizzato consente di quantificare i risparmi mediante dati predeterminati e senza misurazioni dirette; il GSE non può vanificarne la ratio introducendo successivamente ulteriori condizioni probatorie.

• sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18 dell’11 settembre 2020

  "la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto"

  La decadenza riguarda falsità originarie, violazioni successive delle condizioni del beneficio o sopravvenuta perdita dei requisiti; il riesame negativo di presupposti già valutati positivamente ricade invece nell’autotutela.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione abbia già valutato positivamente i presupposti per concedere un incentivo, il successivo riesame degli stessi elementi, con esito sfavorevole, costituisce esercizio di autotutela e non può essere qualificato come mera decadenza; devono quindi essere rispettati i presupposti, i limiti temporali e le garanzie proprie dell’autotutela, incluso il rilievo dell’affidamento del beneficiario.
• La decadenza da un beneficio pubblico presuppone, in via tipica, la falsità o non veridicità originaria delle dichiarazioni o dei documenti, l’inadempimento di obblighi e condizioni successivi alla concessione oppure la sopravvenuta perdita dei requisiti; non ricorre quando l’amministrazione rivaluti negativamente requisiti già esaminati e ritenuti sussistenti.
• Nel controllo di incentivi energetici regolati da una disciplina previgente, il GSE può chiedere approfondimenti pertinenti alla verifica della corretta esecuzione del progetto e dei dati dichiarati, ma non può introdurre ex post nuovi requisiti di ammissibilità o obblighi documentali non previsti dalla normativa vigente al momento della domanda.
• La mancata produzione di documentazione richiesta in sede di controllo non dimostra, di per sé, la falsità delle dichiarazioni originarie e non consente automaticamente di invocare la deroga ai limiti temporali dell’autotutela per falsa rappresentazione dei fatti; l’amministrazione deve motivare puntualmente il nesso tra omissione documentale e rappresentazione non veritiera che avrebbe determinato il provvedimento originario.
• Nei progetti soggetti a valutazione standardizzata, l’obbligo di conservare documentazione idonea al riscontro dei dati dichiarati non autorizza il gestore a pretendere documenti non previsti dalle regole tecniche applicabili; i controlli devono riguardare il singolo progetto e non possono trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull’attività dell’operatore.
• L’imposizione successiva di obblighi documentali non prevedibili e non esigibili al momento della domanda viola i principi di legalità, tipicità, prevedibilità, collaborazione, buona fede e proporzionalità dell’azione amministrativa, soprattutto quando il beneficiario abbia già adempiuto agli obblighi documentali previsti dalla disciplina ratione temporis.

Come è indicizzato