Sentenza n. 6441/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava l'annullamento d'ufficio, da parte del GSE, dell'accoglimento della richiesta di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC) n. 0426848023515R004 e il conseguente recupero dei titoli di efficienza energetica emessi. La società sosteneva che la RVC, presentata il 23 aprile 2015, fosse tempestiva, assumendo quale data di avvio del progetto l'11 dicembre 2014, coincidente con la formale messa in esercizio delle pompe con inverter. Contestava inoltre la violazione della disciplina degli incentivi e delle Linee guida AEEG, il difetto di istruttoria e di motivazione, il travisamento, la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e l'illegittimità derivata del recupero. Invocava altresì l'applicazione dell'art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, sostenendo che dovessero essere fatte salve le rendicontazioni anteriori all'annullamento, e contestava la quantificazione del controvalore dei TEE, ritenendo dovuto soltanto il prezzo effettivamente ricavato dalla vendita dei titoli. Il TAR aveva annullato gli atti soltanto nella parte relativa alla diversa RVC n. 0426848023515R006, non impugnata dal GSE, e aveva confermato l'annullamento e il recupero relativi alla RVC n. 0426848023515R004.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha anzitutto delimitato il giudizio alla RVC n. 0426848023515R004, rilevando che i capi favorevoli alla società relativi alla RVC n. 0426848023515R006 erano coperti da giudicato interno. Nel merito, ha distinto la data di prima attivazione dalla data di avvio del progetto. Ai sensi delle Linee guida AEEG EEN 9/11, la data di avvio coincide con il momento in cui il progetto raggiunge la dimensione minima di 20 tep/anno, mentre la prima attivazione riguarda l'inizio dei risparmi per almeno un cliente. La soglia minima era stata raggiunta con otto pompe installate presso una struttura sanitaria il 16 ottobre 2014. I verbali di quella data attestavano non soltanto l'installazione materiale, ma anche il collegamento, la verifica positiva, il corretto funzionamento e la modulazione della portata; pertanto le apparecchiature erano già funzionalmente disponibili a produrre i risparmi standardizzati. La successiva formale messa in esercizio dell'11 dicembre 2014 non dimostrava che prima di tale data gli impianti fossero inattivi o indisponibili. Poiché la RVC era stata presentata oltre 180 giorni dal 16 ottobre 2014, l'annullamento risultava legittimo. Le ulteriori censure relative alle fatture, al funzionamento dei sistemi di pompaggio e agli UPS sono rimaste assorbite, poiché l'atto era plurimotivato e la tardività costituiva ragione autonoma sufficiente. Il Consiglio ha escluso anche la violazione del contraddittorio procedimentale: il GSE aveva richiesto la documentazione relativa alle date di installazione e spettava alla società produrre tempestivamente la prova della diversa data di messa in esercizio, in applicazione del principio di autoresponsabilità nei regimi incentivanti. Quanto all'art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011, la divergenza tra la data indicata nella RVC e quella risultante dalla situazione reale dell'intervento costituisce una discordanza oggettiva che impedisce di salvare le rendicontazioni già approvate, anche senza accertare una falsità intenzionale o una dichiarazione mendace. Il recupero era quindi legittimo anche per i titoli anteriori all'annullamento. Infine, è stata ritenuta legittima la quantificazione del controvalore mediante prezzi di riferimento normativamente determinati e, per il 2018, mediante prezzi medi mensili di mercato GME, anziché sulla base del prezzo effettivamente conseguito dalla società. Tali parametri sono oggettivi, uniformi e necessari a garantire parità di trattamento tra gli operatori; gli artt. 2038 e 2041 c.c. non sono applicabili a questo sistema pubblicistico di recupero. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12, comma 12.2, Linee guida AEEG EEN 9/11

  i soggetti titolari dei progetti standardizzati presentano la richiesta di verifica e di certificazione entro 180 giorni dalla data di avvio del progetto

  Il termine di 180 giorni decorre dalla data in cui il progetto raggiunge la dimensione minima prevista per i progetti standardizzati.

• art. 1 Linee guida AEEG EEN 9/11

  la “data di avvio del progetto” è “la data in cui il progetto ha raggiunto la dimensione minima di cui al successivo articolo 10”

  La data di avvio è distinta dalla data di prima attivazione e deve essere individuata in base al raggiungimento della soglia minima del progetto.

• art. 10, comma 10.1, Linee guida AEEG EEN 9/11

  quota di risparmio netto integrale non inferiore a 20 tep/anno

  Nei progetti standardizzati la dimensione minima è raggiunta al superamento della soglia di 20 tep annui di risparmio netto integrale.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  nei casi in cui [...] tali difformità non derivino da discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento ovvero da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente

  Il regime di salvezza delle rendicontazioni già approvate non opera quando sussiste una discordanza oggettiva tra i dati trasmessi e la situazione reale dell'intervento, anche senza falsità intenzionale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente la riproposizione in appello delle censure assorbite; nel caso concreto il loro esame è stato ritenuto privo di interesse perché la ragione autonoma della tardività era sufficiente a sorreggere l'annullamento.

• art. 2038 c.c.

  Non è applicabile per commisurare il recupero al prezzo effettivamente ricavato dalla vendita dei TEE, poiché il recupero pubblicistico deve utilizzare parametri oggettivi e uniformi.

• art. 2041 c.c.

  L'azione generale di arricchimento non è compatibile con il sistema pubblicistico e regolamentato di recupero degli incentivi.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, unitamente all'art. 92, comma 2, c.p.c., quale base per la compensazione delle spese per eccezionali motivi.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Ha consentito la compensazione integrale delle spese del grado per la complessità e novità della questione.

Massime di principio

• Nei progetti standardizzati per il rilascio di titoli di efficienza energetica, la data di avvio del progetto coincide con il momento in cui è raggiunta la dimensione minima richiesta, non necessariamente con la successiva formale messa in esercizio degli impianti.
• Per individuare la data di avvio di un progetto standardizzato possono essere computate le unità fisiche di riferimento già definitivamente installate, collegate, verificate e funzionalmente disponibili a produrre i risparmi standardizzati; non possono invece essere computate apparecchiature meramente collocate e ancora prive di idoneità funzionale.
• Quando il provvedimento amministrativo è sorretto da più motivazioni autonome, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a conservarlo e rende improcedente o privo di interesse l'esame delle censure relative alle altre motivazioni.
• Nei regimi di incentivazione pubblica grava sull'interessato l'onere di fornire la prova di tutti i presupposti per l'ammissione e la conservazione del beneficio, comprese le circostanze necessarie a dimostrare la tempestività della domanda; le carenze probatorie ricadono sul beneficiario secondo un principio di autoresponsabilità.
• La salvezza delle rendicontazioni già approvate prevista dall'art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011 non opera quando vi sia una discordanza oggettiva tra quanto dichiarato o trasmesso dal proponente e la situazione reale dell'intervento, anche se la discordanza non integra una falsità intenzionale o una dichiarazione mendace.
• Quando il recupero di titoli di efficienza energetica non può avvenire mediante restituzione dei titoli, il controvalore monetario deve essere determinato mediante parametri oggettivi, uniformi e di generale applicazione, senza essere commisurato al prezzo concretamente ottenuto dal singolo beneficiario in una vicenda negoziale privata.

Come è indicizzato