Sentenza n. 5115/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, operatore attivo nell'installazione e nel noleggio di apparecchi Awp, ha impugnato il decreto direttoriale adottato in attuazione dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, nonché le note con cui i concessionari le hanno addebitato pro quota il prelievo straordinario di 500 milioni di euro previsto per il 2015 e hanno prospettato la modifica dei rapporti economici contrattuali. Quanto alle note dei concessionari, ha dedotto la carenza di potere, l'assenza di una rinegoziazione effettiva e l'illegittima applicazione di un importo uniforme per apparecchio, tale da trasferire sui gestori la maggior parte dell'onere. Quanto al decreto dell'Agenzia, ha dedotto carenza ed eccesso di potere per avere individuato autonomamente i presupposti applicativi del prelievo, illogicità per non avere considerato apparecchi dismessi o non operativi, irragionevolezza per l'equiparazione tra Awp e Vlt nonostante la diversa redditività e violazione della legge per non avere disciplinato il riparto interno alla filiera. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, e successivamente dell'art. 1, comma 921, della legge n. 208/2015, per asserita violazione degli artt. 3, 23, 41, 42 e 53 Cost., in relazione alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all'uguaglianza, alla libertà di iniziativa economica e al diritto di proprietà. La ricorrente ha altresì chiesto una consulenza tecnica d'ufficio sull'impatto del prelievo sui propri bilanci e una nuova sospensione del giudizio in attesa dei ricorsi per cassazione contro pronunce del Consiglio di Stato su controversie analoghe.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di ulteriore sospensione, ritenendo ormai pubblicate e confermative le pronunce del Consiglio di Stato relative a controversie analoghe e valorizzando l'esigenza di definire un contenzioso risalente, anche alla luce del principio di ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU, perché nei motivi introduttivi non era stata dedotta in modo specifico l'insostenibilità economica del prelievo per la società né era stato fornito un principio di prova; la CTU non può supplire alle carenze assertive e probatorie della parte. Quanto alle note dei concessionari, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo: il riparto interno del prelievo tra concessionari e gestori attiene a rapporti privatistici e contrattuali, estranei al rapporto concessorio e devoluti al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Quanto al decreto direttoriale, il ricorso è stato respinto. Il decreto si è mantenuto nei limiti dell'art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, limitandosi a censire gli apparecchi Awp e Vlt, a ripartire tra i concessionari i 500 milioni in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e a stabilire le modalità di versamento. L'Agenzia non aveva il potere di disciplinare il riparto interno alla filiera, già regolato dalla legge: originariamente mediante rinegoziazione e, dopo l'intervento interpretativo dell'art. 1, comma 921, della legge n. 208/2015, in proporzione ai compensi risultanti dagli accordi contrattuali vigenti nel 2015. Le questioni di costituzionalità sono state ritenute manifestamente infondate. La legge determina il presupposto, l'ammontare complessivo e i criteri di riparto del prelievo, rispettando la riserva relativa di legge. La diversa redditività media di Awp e Vlt non rende irragionevole il criterio legislativo, trattandosi di un prelievo indiretto e straordinario collegato all'immissione in commercio e all'astratta idoneità degli apparecchi all'operatività; inoltre, il riparto interno tra gli operatori tiene conto dei compensi contrattuali. Non sussiste violazione dell'art. 42 Cost., poiché il prelievo non annienta né svuota sostanzialmente il diritto di proprietà. La censura ex art. 41 Cost. è rimasta priva di adeguata prova, non essendo dimostrato che l'onere abbia concretamente limitato in modo serio l'iniziativa economica. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, l. 190/2014

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco ...

  La disposizione istituisce il prelievo straordinario, stabilisce l'importo complessivo di 500 milioni di euro, impone ai concessionari il versamento all'Erario e demanda all'Agenzia la ricognizione degli apparecchi e la definizione delle modalità di versamento, senza attribuirle il potere di disciplinare il riparto interno alla filiera.

• art. 1, commi 920-921, l. 208/2015

  La riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015.

  L'intervento legislativo ha abrogato il prelievo per gli anni successivi al 2015 e ha interpretato retroattivamente il comma 649, stabilendo che l'onere interno alla filiera sia ripartito proporzionalmente ai compensi previsti dagli accordi contrattuali vigenti nel 2015, senza necessità di rinegoziazione.

• art. 110, comma 6, lett. a) e b), r.d. 773/1931

  Individua le tipologie di apparecchi Awp e Vlt rilevanti ai fini della ricognizione e del riparto del prelievo tra i concessionari.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non comprende le controversie relative ai rapporti privatistici interni tra concessionario e gestore, che spettano al giudice ordinario.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del processo è rimessa alla valutazione del giudice e non è più giustificata quando siano intervenute le pronunce pregiudiziali e la causa sia pronta per la decisione.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile nel processo amministrativo la disciplina della sospensione prevista dal codice di procedura civile nei limiti richiamati.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso e il termine per la relativa istanza.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Impone al giudice di sottoporre previamente alle parti le questioni rilevate d'ufficio che intende porre a fondamento della decisione.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge definisce presupposto, ammontare complessivo e criteri di riparto del prelievo.

• artt. 3 e 53 Cost.

  La scelta legislativa del presupposto e del criterio di imposizione appartiene all'ampia discrezionalità del legislatore tributario e non è irragionevole se collegata all'astratta idoneità reddituale degli apparecchi e accompagnata da criteri di riparto coerenti.

• artt. 41 e 42 Cost.

  Un prelievo non è espropriativo se non annienta o svuota sostanzialmente le facoltà economiche del bene; la violazione della libertà di iniziativa economica richiede una prova concreta dell'incidenza seria e insostenibile della misura.

Massime di principio

• La controversia relativa al riparto interno di un prelievo tra concessionario e altri operatori della filiera, quando trova titolo nei contratti privatistici stipulati tra tali soggetti, appartiene alla giurisdizione ordinaria anche se il prelievo è stato istituito e disciplinato nell'ambito di un rapporto concessorio pubblico.
• Quando la legge attribuisce all'amministrazione il compito di censire gli apparecchi e stabilire le modalità di versamento di un prelievo, l'amministrazione non può estendere autonomamente il proprio intervento alla disciplina del riparto interno tra gli operatori della filiera, se tale materia è regolata direttamente dalla legge.
• La riserva relativa di legge in materia di prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la fonte primaria individua il presupposto del prelievo, il suo ammontare complessivo e i criteri di riparto, anche qualora demandi all'amministrazione attività meramente ricognitive e attuative.
• La diversa redditività potenziale di categorie di apparecchi non rende di per sé irragionevole un prelievo indiretto straordinario parametrato al numero degli apparecchi, quando il criterio legislativo sia collegato alla loro astratta idoneità all'operatività e il riparto interno tenga conto dei compensi contrattuali degli operatori.
• La consulenza tecnica d'ufficio non può essere disposta per colmare l'assenza, nell'atto introduttivo, di una specifica allegazione del fatto rilevante e di un principio di prova; il giudice deve mantenersi entro il thema decidendum delimitato dai motivi di ricorso.
• La deduzione della lesione della libertà di iniziativa economica per effetto di un prelievo richiede la dimostrazione concreta dell'incidenza seria e insostenibile della misura sull'attività del soggetto inciso; il richiamo astratto agli effetti economici non è sufficiente.

Come è indicizzato