Cassazione Civile, Ordinanza n. 34954/2023 del 13/12/2023

Esito

La controversia

La controversia trae origine da una convenzione stipulata tra una privata e un Comune nel 1995 per lo svolgimento di attività estrattive in una cava di ghiaia e sabbia. La convenzione conteneva una clausola compromissoria che devolveva agli arbitri le controversie sulla sua interpretazione ed esecuzione. Dopo l'escussione da parte del Comune di una fideiussione bancaria prestata a garanzia, la privata chiese in arbitrato la restituzione della somma di euro 48.874,90. Il collegio arbitrale, con lodo parziale, aveva rigettato l'eccezione di nullità della clausola compromissoria; con lodo definitivo aveva escluso l'inadempimento della privata e condannato il Comune alla restituzione. Il Comune impugnò entrambi i lodi sostenendo che la lite fosse incompromettibile in arbitri perché relativa ad accordo integrativo di provvedimento amministrativo e rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Corte d'appello accolse questa tesi e dichiarò nulla la clausola compromissoria. In Cassazione la ricorrente dedusse, con due motivi, da un lato la tardività dell'impugnazione del lodo parziale da parte del Comune, dall'altro l'erronea affermazione della nullità della clausola compromissoria e dell'incompromettibilità della controversia, sostenendo che si trattava di rapporto privatistico di natura autorizzatoria e meramente patrimoniale, non di esercizio di poteri autoritativi della P.A.

La decisione

La Corte ha rigettato il primo motivo, ritenendo correttamente impugnabile insieme al lodo definitivo il lodo parziale che aveva deciso solo sulla questione preliminare del potere arbitrale senza definire il giudizio nel merito. Ha invece accolto il secondo motivo: pur riconoscendo che la convenzione era astrattamente un accordo integrativo di provvedimento autorizzativo ai sensi della normativa regionale e della legge sul procedimento amministrativo, ha affermato che ciò non bastava a radicare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché il criterio decisivo è il petitum sostanziale. Poiché la lite riguardava una pretesa restitutoria fondata sull'accertamento di adempimenti e inadempimenti in un rapporto ormai paritario, essa era devoluta al giudice ordinario e quindi compromettibile in arbitri. La sentenza della Corte d'appello è stata dunque cassata con rinvio alla Corte d'appello di Bologna in diversa composizione anche per le spese.

Norme richiamate

• art. 827, terzo comma, c.p.c.

  Il lodo parziale è immediatamente impugnabile solo se definisce il giudizio su una o più domande; se decide una mera questione preliminare senza definire il merito, l'impugnazione può essere proposta insieme al lodo definitivo.

• art. 828 c.p.c.

  Il termine annuale di impugnazione non impone, nel caso di lodo parziale che non definisca il giudizio, un'immediata impugnazione autonoma.

• art. 374, comma 1, c.p.c.

  La sezione semplice può decidere quando esistono precedenti specifici consolidati delle Sezioni Unite.

• art. 11 L. n. 241/1990

  Richiamato come disciplina degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo, ma ritenuto non decisivo da solo ai fini della giurisdizione esclusiva.

• art. 12 L.R. Emilia-Romagna n. 17/1991

  La convenzione per l'attività estrattiva si inserisce nel procedimento autorizzatorio e costituisce lo strumento con cui il richiedente assume obblighi e garanzie, ma la natura del rapporto va poi verificata in concreto sulla base del petitum sostanziale.

• art. 133, primo comma, lettera a), numero 2, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sugli accordi amministrativi sussiste solo quando la controversia investe in concreto l'esercizio di un potere autoritativo o l'accordo stesso come oggetto immediato, non per mere vicende patrimoniali collegate.

• art. 15 L. n. 241/1990

  Richiamato in via analogica per affermare che anche nelle controversie su accordi tra amministrazioni la giurisdizione esclusiva opera solo se il thema decidendum ha ad oggetto immediato l'accordo e non vicende patrimoniali ad esso connesse.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale della controversia: non basta il mero collegamento con una materia attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se la lite concerne, in concreto, diritti e obblighi di natura patrimoniale in un rapporto paritario.
• La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative agli accordi amministrativi sussiste solo quando sia contestato l'esercizio di poteri autoritativi o l'accordo stesso come oggetto immediato della lite; restano invece devolute al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali, come quelle sull'adempimento e l'inadempimento e sulle conseguenti pretese restitutorie.
• Un lodo arbitrale parziale è immediatamente impugnabile solo se definisce il giudizio su una o più domande; se si limita a risolvere una questione preliminare sulla competenza o sul potere degli arbitri, l'impugnazione può essere differita e proposta con quella contro il lodo definitivo.
• La qualificazione di una convenzione come accordo integrativo di un provvedimento amministrativo non comporta automaticamente l'incompromettibilità della lite in arbitri: ciò che rileva è la concreta natura della domanda e la presenza o meno di una contestazione sull'esercizio del potere autoritativo.

Come è indicizzato