Corte di giustizia, Sentenza C-116/20

Pagamento unico per superficie, pascoli pubblici e cosa giudicata

La sentenza riguarda un rinvio pregiudiziale della Curtea de Apel Timişoara in una controversia tra SC Avio Lucos SRL e l'APIA sul recupero di somme erogate nel 2014 nell'ambito del regime di pagamento unico per superficie. Il giudizio tocca l'interpretazione dei regolamenti n. 73/2009 e n. 1122/2009, oltre al principio dell'autorità di cosa giudicata.

Fatti e procedimento principale

Avio Lucos aveva chiesto il sostegno per una superficie di pascolo di 341,70 ha, presentando un contratto di concessione concluso con il comune di Podari e, successivamente, un contratto di collaborazione con quattro persone fisiche che allevavano animali. L'APIA aveva inizialmente versato un anticipo, ma poi aveva ritenuto che la società non potesse validamente ottenere la concessione del pascolo, perché non era allevatore né proprietaria di animali, e aveva disposto il recupero delle somme e sanzioni pluriennali. Nel contenzioso interno il giudice del rinvio ha dubitato sia della compatibilità del diritto nazionale con il diritto UE sia dell'effetto preclusivo di precedenti decisioni definitive.

Normativa dell'Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il regolamento (CE) n. 73/2009, specie gli articoli 2, 6, 19, 34, 35 e 124;
• il regolamento (CE) n. 1122/2009, in particolare l'articolo 12 e i considerando 8 e 28;
• il regolamento (CE) n. 1782/2003 e il precedente regolamento (CE) n. 1254/1999, richiamati per la giurisprudenza sulla disponibilità delle superfici;
• l'articolo 39, paragrafo 1, lettera b), TFUE, come base teleologica della PAC.

Prima questione: prova del diritto di uso della superficie

La Corte afferma che il regolamento n. 73/2009 non richiede che l'agricoltore produca un titolo giuridico formale che dimostri il suo diritto di uso della parcella. Tuttavia, gli Stati membri conservano un margine di discrezionalità nel chiedere documenti giustificativi e prove, purché ciò resti coerente con gli obiettivi della PAC e con il principio di proporzionalità.

La norma rumena che esige la prova dell'utilizzo legittimo del terreno è dunque compatibile, in linea di principio, con il diritto UE, perché mira a evitare abusi e ad assicurare che il sostegno sia concesso a chi svolge effettivamente attività agricola. Spetta comunque al giudice nazionale verificare in concreto che il requisito non ecceda quanto necessario.

Seconda questione: validità del contratto di concessione del pascolo

La Corte osserva che la qualità di allevatore o proprietario di animali non è, di per sé, una condizione di ammissibilità al pagamento unico per superficie. Nel caso concreto, però, tale requisito riguarda la validità del contratto di concessione di un pascolo appartenente al demanio pubblico di un ente territoriale, e non l'accesso diretto al regime di aiuto.

Poiché il vincolo risponde all'obiettivo nazionale di favorire l'accesso ai pascoli da parte di chi alleva animali, esso non è incompatibile con i regolamenti UE, sempre che rispetti il principio di proporzionalità. La verifica concreta della necessità e adeguatezza del requisito resta rimessa al giudice del rinvio.

Terza questione: nozione di attività agricola

La Corte interpreta l'articolo 2, lettera c), del regolamento n. 73/2009 nel senso che la nozione di "attività agricola" comprende anche l'attività di chi prende in concessione un terreno a pascolo, stipula poi un contratto con allevatori terzi che vi fanno pascolare gli animali, conserva il diritto di uso del terreno e si occupa della manutenzione del pascolo.

Questo vale purché le attività di manutenzione corrispondano alle condizioni della norma facoltativa dell'allegato III del regolamento, come la densità minima di bestiame e/o regimi adeguati. La Corte collega tale conclusione agli obiettivi della PAC e al mantenimento dei pascoli permanenti in buone condizioni agronomiche e ambientali.

Quarta questione: autorità di cosa giudicata

La Corte ricorda che il principio di cosa giudicata è fondamentale per la certezza del diritto, ma il suo funzionamento resta disciplinato dall'autonomia procedurale nazionale, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività. Nel caso di specie, un'interpretazione troppo ampia del giudicato impedirebbe di riesaminare la compatibilità con il diritto UE di requisiti nazionali già incidenti su una diversa decisione amministrativa relativa agli stessi fatti.

La Corte conclude che il diritto dell'Unione osta a un'applicazione dell'autorità di cosa giudicata che, in una controversia sul recupero di somme versate, impedisca al giudice di valutare la conformità al diritto UE dei requisiti nazionali sul titolo di sfruttamento del terreno solo perché gli stessi fatti e la stessa normativa erano stati già considerati in una precedente sentenza definitiva. Un simile meccanismo renderebbe eccessivamente difficile, se non impossibile, correggere una violazione del diritto dell'Unione.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• la normativa UE non osta al requisito nazionale di prova del diritto di uso, purché proporzionato;
• non osta alla validità condizionata del contratto di concessione di pascoli pubblici a favore di allevatori/proprietari di animali;
• la nozione di attività agricola può includere la gestione del pascolo tramite collaborazione con allevatori terzi;
• il principio di cosa giudicata non può essere applicato in modo da impedire il controllo della compatibilità con il diritto UE di requisiti nazionali rilevanti nel successivo giudizio di recupero.

Indicazioni pratiche

Per i professionisti, la pronuncia conferma che nei regimi PAC il diritto di uso del fondo può essere richiesto come prova amministrativa, ma non come titolo civilistico rigidamente tipizzato dal diritto UE. In presenza di pascoli pubblici, va distinta la disciplina del contratto di concessione dalle condizioni di accesso al pagamento, e resta decisivo il controllo di proporzionalità caso per caso.