Sentenza n. 307/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego di autorizzazione paesaggistica in sanatoria e, con motivi aggiunti, il diniego urbanistico, il preavviso di diniego e il parere negativo della Soprintendenza relativi a strutture e opere realizzate in parziale difformità dai titoli edilizi. Ha sostenuto che ricoveri per attrezzi, depositi canoe, strutture per la raccolta differenziata, vialetti, sentieri, pavimentazioni e movimenti di terra fossero riconducibili all'edilizia libera secondo l'art. 15 della l.r. Sardegna n. 23/1985 e che gli interventi fossero irrilevanti o semplificabili sotto il profilo paesaggistico ai sensi del d.P.R. n. 31/2017. Sono stati dedotti eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, per avere le amministrazioni fondato le valutazioni su fotografie aeree senza sopralluogo, omesso di esaminare le osservazioni e il piano di mitigazione e considerato profili relativi alla trasformazione del bosco senza coinvolgere il Corpo Forestale. La ricorrente ha inoltre contestato la qualificazione delle opere come incidenti su area demaniale e ha invocato la successiva delimitazione del demanio marittimo, intervenuta nel corso del giudizio, quale fatto sopravvenuto favorevole. È stata prospettata anche una disparità di trattamento rispetto a opere realizzate in altra area dal Comune e lamentato il pregiudizio all'attività imprenditoriale derivante dal mancato sviluppo del progetto del molo frangiflutti.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale e i motivi aggiunti. In via preliminare ha ritenuto irrituale e irrilevante la comunicazione, intervenuta dopo il trattenimento della causa in decisione, relativa alla possibile cessazione dello ius postulandi del difensore del Comune, non essendo stata documentata né ritualmente formulata. Nel merito ha individuato come decisiva l'originaria inammissibilità dell'istanza di compatibilità paesaggistica in sanatoria ai sensi dell'art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004. Le opere, in particolare le strutture delimitate dell'isola ecologica, il chiosco bar e gli uffici della scuola vela, sono state ritenute nuove volumetrie e non meri elementi di arredo o opere precarie; la creazione di superfici utili o volumi esclude quindi la sanatoria paesaggistica postuma. Il giudice ha escluso che tali interventi potessero beneficiare del regime di edilizia libera, in ragione della loro permanenza, consistenza materiale e incidenza visiva e volumetrica. Ha ritenuto legittime e non arbitrarie le valutazioni del Comune e della Soprintendenza sull'alterazione della macchia mediterranea, sulla sostituzione della vegetazione spontanea con parcheggi, percorsi pavimentati e muretti e sull'inserimento incongruo delle opere nel contesto costiero vincolato. Ha escluso la necessità del coinvolgimento del Corpo Forestale, ritenendo autonome le competenze paesaggistiche del Comune e della Soprintendenza rispetto alle funzioni di vigilanza boschiva. Non sono stati ravvisati eccesso di potere né difetto di istruttoria, poiché la natura abusiva e volumetrica delle opere rendeva superflui ulteriori accertamenti. La successiva delimitazione demaniale ha confermato la ricaduta delle opere su proprietà privata, ma non ha inciso sull'esito, fondato sull'insanabilità paesaggistica; è stato altresì escluso il legittimo affidamento, essendo le opere difformi dai titoli originari. Il parere negativo della Soprintendenza è stato qualificato come vincolante per il Comune e adeguatamente motivato. Spese integralmente compensate per la complessità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  “L'autorità amministrativa competente accerta la compatibilità paesaggistica [...] nei seguenti casi: a) per i lavori [...] che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi [...] b) per l'impiego di materiali in difformità [...] c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria [...]”.

  La norma pone una preclusione alla sanatoria paesaggistica postuma per gli interventi che abbiano creato superfici utili o volumi, oltre che per quelli estranei alle ipotesi tassative previste.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Richiamato quale disposizione procedurale per l'accertamento della compatibilità paesaggistica.

• art. 15 l.r. Sardegna n. 23/1985

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la riconducibilità delle opere all'edilizia libera; la tesi è stata respinta perché le opere presentavano consistenza, stabilità e impatto volumetrico incompatibili con le opere minori o amovibili.

• d.P.R. 31/2017, Allegati A e B

  Invocato dalla ricorrente per sostenere l'irrilevanza paesaggistica o la procedura semplificata; il giudice ha ritenuto prevalente la concreta realizzazione di nuove volumetrie e la significativa alterazione del paesaggio.

• art. 32 codice della navigazione

  La delimitazione demaniale intervenuta in corso di giudizio ha confermato la collocazione delle opere su proprietà privata, senza però superare la distinta preclusione paesaggistica alla sanatoria.

• art. 35 c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla valutazione del fatto sopravvenuto costituito dalla delimitazione demaniale; tale circostanza non ha determinato l'accoglimento del ricorso.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in epigrafe con riferimento alla trattazione della causa.

• d.m. 30 novembre 1965

  Richiamato quale fonte della protezione della vegetazione spontanea e della macchia mediterranea interessata dalle trasformazioni.

Massime di principio

• L'accertamento postumo della compatibilità paesaggistica è precluso quando gli interventi realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione abbiano creato nuove superfici utili o volumetrie, anche se il privato li qualifica come opere pertinenziali, precarie o di edilizia libera.
• La qualificazione di un manufatto come opera di edilizia libera non dipende soltanto dalla sua funzione dichiarata, ma anche dalla consistenza materiale, dalla permanenza, dalla stabilità funzionale e dall'impatto visivo e volumetrico concretamente prodotto.
• Il giudizio di compatibilità paesaggistica può fondarsi autonomamente sulla trasformazione dell'aspetto esteriore dei luoghi e sull'inserimento delle opere nel contesto tutelato; esso non richiede il previo accertamento della natura forestale dell'area né il coinvolgimento dell'organo competente per la vigilanza boschiva quando tale profilo sia distinto dalla valutazione paesaggistica.
• Il parere negativo della Soprintendenza, ove adeguatamente motivato sulla significativa alterazione del paesaggio e sull'insufficienza delle misure di mitigazione, vincola l'autorità comunale competente al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica.
• La successiva delimitazione del demanio marittimo può chiarire la titolarità pubblica o privata dell'area, ma non elimina autonomamente la preclusione alla sanatoria paesaggistica derivante dalla creazione di superfici o volumi in area vincolata.
• Il legittimo affidamento non è tutelabile in relazione alla conservazione di opere realizzate in difformità dai titoli abilitativi originari, quando la situazione dedotta dal privato sia caratterizzata da una condotta edilizia abusiva.

Come è indicizzato