Sentenza n. 6036/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale aveva disposto la chiusura del proprio esercizio di somministrazione di alimenti e bevande per dieci giorni, ai sensi dell'art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009 e dell'Ordinanza sindacale n. 85/2024, contestando anche il rapporto informativo della Polizia di Roma Capitale e l'ordinanza presupposta. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Il secondo motivo lamentava l'illegittimità propria e derivata dell'atto applicativo e dell'ordinanza presupposta, la carenza di potere, la violazione dei principi di legalità e proporzionalità, dell'art. 1 della legge n. 689/1981 e dell'art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità e arbitrarietà. Secondo la ricorrente, la norma statale stabilisce cinque giorni come durata minima della chiusura, ma non autorizza l'amministrazione a predeterminare in via generale e automatica una sanzione fissa di dieci giorni; ogni durata superiore avrebbe dovuto essere motivata sulla base delle concrete caratteristiche della violazione, previa partecipazione procedimentale. La ricorrente deduceva inoltre la sproporzione della chiusura decennale rispetto alla condotta contestata.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato gli atti impugnati limitatamente alla chiusura dal sesto al decimo giorno. Ha richiamato la propria precedente sentenza n. 14755/2025, con cui era stata annullata l'Ordinanza sindacale n. 85/2024 nella parte in cui fissava in dieci giorni, anziché in cinque, la durata della chiusura punitiva. Il Collegio ha distinto la chiusura fino al ripristino dei luoghi, avente natura ripristinatoria, dalla chiusura successiva al ripristino e per un periodo minimo di cinque giorni, avente natura afflittiva e quindi sanzionatoria. In quanto sanzione amministrativa punitiva, la misura deve essere predeterminata dalla legge nella cornice edittale e non può essere fissata autonomamente dall'amministrazione in misura superiore a quella legislativamente individuata. Né tale base normativa può essere rinvenuta nella potestà regolamentare degli enti locali prevista dall'art. 7 del d.lgs. n. 267/2000 o nei poteri di sospensione e revoca delle autorizzazioni previsti dall'art. 10 TULPS, poiché anche tali poteri devono rispettare il principio di legalità delle sanzioni punitive. Il TAR ha inoltre ritenuto sproporzionata la chiusura decennale: dal sesto al decimo giorno la misura non risultava né necessaria né proporzionata in senso stretto, poiché eccedente la durata legislativamente consentita. L'annullamento dell'ordinanza presupposta ha avuto effetto caducante sull'atto applicativo, trattandosi di atti appartenenti alla medesima serie procedimentale e legati da un rapporto di necessaria e diretta derivazione; inoltre, essendo l'ordinanza un atto generale, il suo annullamento ha efficacia erga omnes. Le spese sono state compensate per la novità della questione al momento dell'adozione dell'atto.

Norme richiamate

• art. 3, comma 16, legge n. 94/2009

  nei casi di indebita occupazione di suolo pubblico previsti dall'art. 633 del codice penale e dall'art. 20 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 [...] il Sindaco [...] possono ordinare l'immediato ripristino dello stato dei luoghi [...] e, se si tratta di occupazione a fine di commercio, la chiusura dell'esercizio fino al pieno adempimento dell'ordine e del pagamento delle spese o della prestazione di idonea garanzia e, comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni

  La disposizione consente una chiusura ripristinatoria fino all'adempimento e prevede, dopo il ripristino, una sanzione punitiva per cinque giorni; non consente all'amministrazione di fissare in via generale una durata punitiva superiore, come quella di dieci giorni, senza una predeterminazione legislativa della cornice sanzionatoria.

• art. 20 d.lgs. n. 285/1992

  Disciplina l'occupazione della sede stradale e prevede, in caso di occupazione a fine di commercio, la rimozione dell'occupazione abusiva e la chiusura dell'esercizio secondo i presupposti richiamati dall'art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009.

• art. 1 legge n. 689/1981

  È richiamato quale espressione del principio di legalità delle sanzioni amministrative; le sanzioni punitive devono avere una base legislativa sufficientemente determinata.

• art. 7 d.lgs. n. 267/2000

  La potestà regolamentare degli enti locali non può costituire base normativa per introdurre o aggravare una sanzione amministrativa punitiva oltre i limiti stabiliti dalla legge.

• art. 10 TULPS

  Il potere di revoca o sospensione delle autorizzazioni di pubblica sicurezza non può essere utilizzato per eludere il principio di legalità applicabile alle sanzioni amministrative punitive.

• art. 74-bis c.p.a.

  È richiamato quale base per il riferimento alla motivazione di una precedente sentenza della Sezione relativa a una fattispecie identica.

• art. 97 Cost.

  Il principio di proporzionalità è ricondotto anche al principio costituzionale di buon andamento dell'amministrazione.

Massime di principio

• La chiusura di un esercizio commerciale disposta fino al ripristino dello stato dei luoghi ha natura ripristinatoria; la chiusura applicata per un periodo successivo al ripristino e con funzione dissuasiva o punitiva ha invece natura di sanzione amministrativa punitiva.
• Una sanzione amministrativa punitiva deve essere predeterminata dalla legge quanto alla relativa cornice edittale e alla misura massima invalicabile; un atto amministrativo generale o regolamentare non può fissare autonomamente una durata sanzionatoria superiore a quella prevista dalla legge.
• Il potere regolamentare degli enti locali e i poteri di sospensione o revoca delle autorizzazioni di pubblica sicurezza non possono essere utilizzati per introdurre una sanzione punitiva ulteriore o più gravosa in assenza di una sufficiente base legislativa.
• L'applicazione automatica di una chiusura decennale, oltre il periodo punitivo legislativamente predeterminato, viola i principi di necessarietà e proporzionalità in senso stretto, poiché impone un sacrificio eccedente rispetto allo scopo perseguito.
• L'annullamento dell'atto generale presupposto produce effetto caducante sull'atto applicativo quando quest'ultimo appartenga alla medesima serie procedimentale e costituisca conseguenza necessaria e diretta del primo; l'annullamento dell'atto generale si riflette inoltre sugli atti applicativi con efficacia erga omnes.

Come è indicizzato