Sentenza n. 3159/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato i decreti ministeriali, l’accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019, la circolare ministeriale del 29 luglio 2019 e gli atti regionali attuativi del sistema di payback sui dispositivi medici. Ha dedotto vizi propri e derivati di violazione di legge ed eccesso di potere, sostenendo che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e la successiva certificazione del loro superamento per gli anni 2015-2018 avessero natura retroattiva, violassero il legittimo affidamento e alterassero ex post l’equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura. Ha inoltre contestato il mancato rispetto dei termini normativi, la violazione dei principi costituzionali e dell’Unione europea in materia di libertà d’impresa, affidamento, concorrenza ed evidenza pubblica, nonché l’incostituzionalità della disciplina legislativa posta a fondamento del payback. Con i motivi aggiunti ha dedotto, con riferimento ai provvedimenti della Regione Piemonte, errori nell’inclusione delle voci di spesa, carenze istruttorie, erronea determinazione del fatturato e delle quote dovute e ulteriori vizi dei conteggi. Ha infine censurato l’art. 7 del d.l. n. 95 del 2025, nella parte relativa al pagamento della quota ridotta del 25% e all’estinzione dell’obbligazione, sollevando questione di legittimità costituzionale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo ritenendo infondate tutte le censure contro gli atti ministeriali e gli atti presupposti. Richiamando anche la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha affermato che il meccanismo del payback era sostanzialmente conoscibile già dal 2015: erano previste sia le percentuali di ripiano a carico delle imprese sia il criterio proporzionale fondato sull’incidenza del fatturato. La successiva fissazione del tetto regionale al 4,4%, coincidente con il tetto nazionale già noto, e l’attuazione del sistema per gli anni 2015-2018 non sono state ritenute retroattive né lesive dell’affidamento. Il payback opera esternamente rispetto alle gare e ai contratti, incidendo sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori senza modificare quantità, prezzi o risultati delle procedure di affidamento; inoltre non è stata dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Il TAR ha ritenuto non fondata anche la censura di violazione dell’art. 77 Cost., non ravvisando manifesta disomogeneità tra le disposizioni del decreto-legge e quelle introdotte in sede di conversione. I ricorsi per motivi aggiunti contro gli atti della Regione Piemonte sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il TAR, gli atti regionali si limitano ad attività vincolate, tecniche e ricognitive: verifica dei dati contabili, individuazione delle imprese, applicazione matematica delle percentuali e richiesta del pagamento. Non implicando esercizio di potere autoritativo, tali attività incidono su un rapporto obbligatorio e su un diritto soggettivo patrimoniale relativo al corretto calcolo del quantum debeatur, la cui tutela spetta al giudice ordinario. La questione di legittimità costituzionale dell’art. 7 del d.l. n. 95 del 2025 è stata dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza, poiché la ricorrente aveva dichiarato di non volersi avvalere del pagamento ridotto del 25% e il giudizio poteva quindi essere deciso senza applicare quella disposizione. È stata indicata la possibilità di riassumere la controversia relativa ai motivi aggiunti davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011, convertito dalla l. n. 111/2011

  introduzione del tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e imputazione iniziale del ripiano alla regione

  La disposizione ha introdotto il tetto di spesa nazionale e regionale e, nella disciplina originaria, prevedeva il ripiano mediante misure di contenimento o copertura del bilancio regionale.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012

  tetto nazionale fissato, a decorrere dal 2014, al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Il tetto nazionale del 4,4% costituiva un parametro già conoscibile dalle imprese prima delle gare relative agli anni 2015-2018.

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, convertito dalla l. n. 125/2015

  concorso delle aziende fornitrici al ripiano e procedura di individuazione delle imprese e degli importi dovuti

  La disciplina individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione, percentuali di ripiano, criterio proporzionale basato sul fatturato e competenze delle regioni nella fase attuativa.

• art. 1, comma 557, l. n. 145/2018

  rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e dichiarazione con decreto ministeriale

  La disposizione ha precisato i criteri e i tempi di rilevazione del superamento del tetto, lasciando ferme le regole sostanziali sul concorso dei fornitori.

• Accordo Stato-Regioni Rep. n. 181/CSR del 7 novembre 2019

  tetto regionale del 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard per gli anni 2015-2018

  L’accordo ha fissato per tutte le regioni il tetto regionale nella stessa misura del tetto nazionale.

• decreto del Ministero della Salute del 6 luglio 2022

  certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018

  Il decreto ministeriale ha certificato il superamento dei tetti e quantificato, per ciascun anno e regione, lo scostamento e la quota complessiva di ripiano a carico delle aziende.

• decreto del Ministero della Salute del 6 ottobre 2022

  adozione delle linee guida propedeutiche all’emanazione dei provvedimenti regionali e provinciali

  Le linee guida hanno disciplinato le attività istruttorie e tecnico-contabili degli enti sanitari e le modalità di adozione degli elenchi regionali e di calcolo delle quote.

• art. 8 d.l. n. 34/2023, convertito dalla l. n. 56/2023

  istituzione del fondo e riduzione della quota di pagamento per le aziende fornitrici

  La disciplina ha previsto una riduzione dell’importo dovuto, successivamente incisa dalla sentenza della Corte costituzionale n. 139 del 2024.

• art. 7 d.l. n. 95/2025, convertito dalla l. n. 118/2025

  gli obblighi si intendono assolti con il versamento della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali

  La questione di costituzionalità della disposizione è stata ritenuta irrilevante perché la ricorrente non intendeva avvalersi del pagamento ridotto.

• art. 11 c.p.a.

  riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato

  La controversia relativa ai motivi aggiunti può essere riassunta davanti al giudice ordinario.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  rilevazione d’ufficio del difetto di giurisdizione e contraddittorio sulla questione

  Il TAR ha instaurato il contraddittorio sulla questione di giurisdizione prima di dichiarare l’inammissibilità dei motivi aggiunti.

• art. 77, comma 2, Cost.

  la violazione ricorre in caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni della legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge

  Il TAR ha escluso la violazione poiché ha ravvisato una comune natura finanziaria delle disposizioni.

• art. 133 c.p.a.

  giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse in una materia di giurisdizione esclusiva, applicando il criterio del petitum sostanziale.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 non è retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l’obbligo di ripiano, le percentuali a carico dei fornitori e il criterio proporzionale basato sul fatturato erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare, anche se la concreta quantificazione del tetto regionale e degli importi è intervenuta successivamente.
• Il payback sui dispositivi medici opera ab externo sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica l’oggetto, il prezzo o l’esito delle singole gare e dei contratti di fornitura; pertanto, in assenza di prova di un’eccessiva erosione dei margini di utile, non altera le procedure di evidenza pubblica né viola la libertà d’impresa.
• Quando la regione, nell’attuazione della disciplina del payback, si limita a verificare dati contabili, individuare le imprese, applicare percentuali predeterminate e quantificare matematicamente gli importi, l’attività è vincolata, meramente tecnica e priva di esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie sugli errori di fatturato, sulle voci contabili incluse e sul quantum debeatur risultante dai provvedimenti regionali di payback riguardano un diritto soggettivo patrimoniale derivante direttamente dalla legge e dagli atti statali presupposti; non rientrano quindi nella giurisdizione del giudice amministrativo, salvo che sia contestato l’esercizio di un potere autoritativo.
• La questione di legittimità costituzionale è priva di rilevanza quando la parte dichiara di non volersi avvalere del meccanismo previsto dalla disposizione censurata e il giudizio può essere definito indipendentemente dall’applicazione di tale disposizione.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: la giurisdizione amministrativa presuppone la contestazione dell’esercizio di un potere autoritativo, mentre, quando la controversia si colloca a valle del potere e riguarda un rapporto obbligatorio paritario e il corretto calcolo di una somma dovuta, la cognizione spetta al giudice ordinario.

Come è indicizzato