Cassazione Civile, Ordinanza n. 33395/2025 del 21/12/2025

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva chiesto il risarcimento del danno assumendo di aver confidato, in modo incolpevole, nella stabilità e legittimità dell’autorizzazione unica rilasciata per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica da biogas. L’autorizzazione era stata poi annullata dal giudice amministrativo dopo la declaratoria di illegittimità costituzionale della legge regionale che escludeva la verifica di assoggettabilità a VIA per gli impianti sotto una certa soglia. In primo grado la domanda era stata rigettata; in appello la decisione era stata confermata sul presupposto che non fosse configurabile una situazione giuridica tutelabile in relazione all’attività legislativa illegittima della Regione. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto: 1) violazione dell’art. 112 c.p.c. per asserita erronea interpretazione della domanda, sostenendo che non mirasse a contestare direttamente l’atto legislativo, ma la lesione dell’affidamento derivante anche dall’inerzia della Regione nel disciplinare gli effetti della declaratoria di incostituzionalità; 2) violazione degli artt. 3, 24, 28 e 113 Cost. e degli artt. 2043 e 2907 c.c., per l’erronea esclusione di una situazione giuridica tutelabile e del diritto al risarcimento per attività legislativa illegittima; 3) violazione degli artt. 113 e 345 c.p.c. per avere la Corte d’appello ritenuto nuova la deduzione dell’illecito comunitario, quando la violazione del diritto UE era già stata posta a base della domanda sin dal primo grado. La Regione, oltre a resistere, ha proposto ricorso incidentale censurando la condanna alle spese in favore della Provincia chiamata in causa e lamentando l’omesso esame della questione di giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale. Ha ritenuto infondato il primo motivo quanto alla pretesa extra-petizione, osservando che la domanda era unica e che la Corte territoriale l’aveva correttamente letta come fondata, in via centrale, sull’incostituzionalità della legge regionale e sulla conseguente lesione dell’affidamento riposto nel provvedimento autorizzatorio; ha invece dichiarato inammissibile la doglianza nella parte in cui introduceva una pretesa diversa, relativa all’inerzia amministrativa regionale, perché non adeguatamente specificata negli atti. Ha poi respinto il secondo motivo, ribadendo il principio per cui non è configurabile responsabilità risarcitoria per il cattivo esercizio della funzione legislativa regionale a seguito di declaratoria di incostituzionalità, essendo la funzione legislativa espressione di potere politico sottratto al sindacato giurisdizionale, e ha distinto tale ipotesi dalla responsabilità da violazione del diritto dell’Unione. Ha infine rigettato il terzo motivo, affermando che la deduzione dell’illecito comunitario in appello integrava una domanda nuova, vietata dall’art. 345 c.p.c., e comunque non risultava configurabile un diritto del singolo leso nel modo necessario a fondare tale responsabilità. Sul ricorso incidentale della Regione, la Corte ha rigettato il primo motivo, confermando la condanna della Regione a rifondere le spese alla Provincia, poiché la chiamata in causa della Provincia era stata estranea al thema decidendum e dunque le spese dovevano gravare sul chiamante. Il secondo motivo incidentale è stato dichiarato assorbito. Il ricorso principale è stato quindi respinto, con condanna alle spese e applicazione dell’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  il giudice non può pronunciare oltre la domanda; la censura di extra-petizione è infondata se la domanda è stata correttamente ricostruita come unica e coerente con quanto allegato.

• art. 345 c.p.c.

  in appello non possono essere introdotte domande nuove; la qualificazione dell'illecito comunitario come nuova domanda è stata ritenuta corretta.

• art. 106 c.p.c.

  la chiamata in causa del terzo deve avere un fondamento di comunanza di causa; se estranea al thema decidendum, le spese restano a carico del chiamante.

• art. 2043 c.c.

  non può fondare responsabilità risarcitoria per l'esercizio della funzione legislativa, in assenza di una situazione giuridica soggettiva protetta contro la discrezionalità legislativa.

• art. 2907 c.c.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno dell'azione risarcitoria, ma non ritenuto idoneo a superare l'insindacabilità della funzione legislativa.

• art. 3 Cost.

  richiamato dalla ricorrente, senza che la Corte vi riconosca un fondamento decisivo per la responsabilità legislativa regionale nel caso concreto.

• art. 24 Cost.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere il diritto di azione, ma la Corte ribadisce che ciò non supera i limiti derivanti dalla natura politica della funzione legislativa.

• art. 28 Cost.

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della responsabilità della pubblica amministrazione.

• art. 113 Cost.

  richiamato dalla ricorrente e rilevante anche nella prospettazione dell'azione contro la PA, ma non idoneo a fondare la responsabilità per attività legislativa.

• art. 117, comma 1, Cost.

  evocato in relazione alla direttiva UE come norma interposta nel giudizio di costituzionalità.

• art. 68, comma 1, Cost.

  richiamato come espressione della libertà della funzione politica.

• art. 122, comma 4, Cost.

  richiamato come espressione della libertà della funzione politica legislativa.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.

  richiamato per l'obbligo di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione.

• art. 12 d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387.

  norma base del procedimento di autorizzazione unica per l'impianto energetico oggetto di causa.

• art. 23 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

  richiamato in relazione alla procedura di valutazione di impatto ambientale.

• art. 133, comma 1, lett. o), d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

  invocato per sostenere la giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie concernenti procedure e provvedimenti in materia di produzione di energia, incluse quelle risarcitorie.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  norma processuale in base alla quale è stata fissata la trattazione camerale.

Massime di principio

• Non è configurabile responsabilità risarcitoria per il solo esercizio illegittimo della funzione legislativa regionale quando la censura si risolva, in sostanza, in un sindacato sull'attività normativa, sottratta al controllo giurisdizionale per la sua natura politica e discrezionale.
• La responsabilità da illecito comunitario non è sovrapponibile alla pretesa responsabilità per illegittimità costituzionale della legge: la prima presuppone la violazione di un obbligo dello Stato di dare corretta attuazione al diritto dell'Unione e la lesione di una posizione giuridica del singolo, mentre la seconda, di regola, non consente di fondare un danno risarcibile per il solo fatto dell'emanazione della legge poi dichiarata incostituzionale.
• La domanda risarcitoria va interpretata in base al suo effettivo contenuto sostanziale: il giudice non incorre in extra-petizione se ricostruisce la pretesa come unitaria e coerente con i fatti allegati, ma la parte che voglia denunciare una diversa causa petendi deve indicarla in modo specifico e conforme agli oneri di allegazione e autosufficienza del ricorso.
• In appello non è consentito introdurre per la prima volta una diversa qualificazione dell'illecito, quando essa comporti una domanda nuova rispetto a quella proposta in primo grado.
• Le spese della chiamata in causa del terzo gravano sul chiamante quando l'iniziativa sia estranea al thema decidendum o appaia manifestamente infondata, mentre non sono automaticamente poste a carico dell'attore soccombente.
• La lesione dell'affidamento in un provvedimento favorevole, da sola, non basta a trasformare in risarcibile l'effetto della successiva caducazione dell'atto se il pregiudizio viene fatto discendere essenzialmente dalla legge dichiarata incostituzionale che ne costituiva il presupposto.

Come è indicizzato