Sentenza n. 1451/2026 - Napoli, Sezione 9

Esito

La controversia

La struttura ricorrente ha impugnato la delibera regionale deducendo: illogicità e irragionevolezza, violazione degli artt. 8-bis, comma 2, e 8-quinquies, comma 1-bis, del d.lgs. 502/1992, nonché degli artt. 3 e 36 Cost., per avere la Regione consolidato il criterio del fatturato storico senza applicare adeguatamente criteri premiali, di efficienza, qualità, fabbisogno epidemiologico e concorrenzialità; illogicità e difetto di motivazione del taglio del budget 2024, pari all'1,7% rispetto al 2023, e del taglio del 4% per le strutture di classe D, a fronte del mantenimento del budget per le prestazioni PET/TC; erroneità della valutazione secondo cui i volumi massimi assegnati rientrerebbero nel fabbisogno di assistenza specialistica; illegittimità della clausola di salvaguardia contenuta nel contratto sottoscritto con l'amministrazione, in quanto lesiva del diritto di difesa; invalidità derivata della delibera impugnata dai vizi delle precedenti delibere regionali n. 599/2021 e n. 215/2022. La Regione e l'ASL hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per effetto della sottoscrizione della clausola di salvaguardia, con la quale la struttura aveva accettato i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e rinunciato alle impugnazioni già proposte o proponibili contro gli atti adottati o conoscibili, aventi effetti limitati all'annualità regolata dal contratto.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare nel merito le censure rivolte contro la delibera sui tetti di spesa. La sottoscrizione del contratto e della clausola di salvaguardia ha privato la struttura della legittimazione a impugnare gli atti contestati, configurando un comportamento univoco di acquiescenza agli effetti dei provvedimenti e alle condizioni economiche autoritativamente determinate dalla Regione. Il Collegio ha ritenuto la clausola legittima, aderendo all'orientamento prevalente del Consiglio di Stato e non a quello contrario espresso dal CGARS con la sentenza n. 650/2025. Ha escluso che la clausola violi l'art. 1462 c.c., rilevando che l'annullamento dell'atto amministrativo presupposto determina, secondo l'opinione ritenuta preferibile, l'inefficacia e non la nullità del contratto; inoltre, l'amministrazione non impone prestazioni non dovute, poiché, esaurito il budget, la struttura può richiedere al paziente il prezzo integrale della prestazione. Ha escluso anche l'indeterminatezza dell'oggetto, poiché la clausola individua i provvedimenti cui si riferisce e circoscrive la rinuncia agli atti relativi all'annualità contrattuale. Non ha ravvisato violazioni degli artt. 24 e 113 Cost., né eccesso di potere o usurpazione della funzione giurisdizionale: la clausola perseguirebbe il legittimo obiettivo di assicurare la sostenibilità della spesa sanitaria e non impedirebbe in assoluto l'accesso alla tutela giurisdizionale, come dimostrato dal giudizio stesso. L'adesione al contratto è stata considerata volontaria e coerente con l'accettazione dei vincoli finanziari del servizio sanitario pubblico. Il Collegio ha inoltre ritenuto applicabile la clausola alla delibera impugnata in base al principio tempus regit actum, poiché gli atti controversi risalgono a un periodo nel quale la Regione era ancora sottoposta a piano di rientro. La ricorrente è stata condannata alle spese in favore della Regione e dell'ASL, liquidate in complessivi euro 1.500 oltre accessori e contributo unificato per ciascuna parte resistente.

Norme richiamate

• art. 8-bis, comma 2, d.lgs. 502/1992

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione alle regole di organizzazione e concorrenza tra strutture sanitarie accreditate; il TAR non ha esaminato la censura per l'inammissibilità del ricorso.

• art. 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. 502/1992

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione in relazione alla determinazione dei tetti di spesa e dei rapporti contrattuali con le strutture accreditate; il merito della censura non è stato esaminato.

• art. 11 l. 241/1990

  Richiamato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato per prospettare, in via argomentativa, la natura degli accordi tra amministrazione e operatori privati; il TAR ha valorizzato l'accettazione contrattuale delle condizioni e la consapevole adesione della struttura.

• art. 1462 c.c.

  Il TAR ha escluso che la clausola di salvaguardia violi il divieto di solve et repete, poiché l'annullamento dell'atto presupposto inciderebbe sull'efficacia del contratto e non ne determinerebbe la nullità; inoltre, la clausola non imporrebbe l'esecuzione di prestazioni non dovute.

• art. 24 Cost.

  La clausola di salvaguardia non viola il diritto di difesa, poiché l'operatore ha potuto impugnare l'atto amministrativo e la rinuncia contrattuale è funzionale al contenimento della spesa sanitaria.

• art. 113 Cost.

  La clausola non esclude il controllo giurisdizionale sugli atti amministrativi e non sottrae al giudice la valutazione della tutela, sicché non viola la garanzia di tutela contro gli atti della pubblica amministrazione.

• art. 121 e ss. c.p.a.

  Richiamati come conferma legislativa dell'orientamento secondo cui l'annullamento dell'aggiudicazione incide sull'efficacia del contratto e non ne determina automaticamente la nullità; il TAR utilizza tale impostazione per escludere la nullità del contratto sanitario derivante dall'annullamento della delibera presupposta.

• artt. 3 e 36 Cost.

  La loro violazione è stata dedotta dalla ricorrente in relazione ai criteri di assegnazione dei budget, ma la censura non è stata esaminata per l'inammissibilità del ricorso.

• principio tempus regit actum

  La legittimità della clausola va valutata con riferimento al momento di adozione degli atti impugnati; poiché la Regione era allora sottoposta a piano di rientro, la clausola era applicabile, anche se in futuro fosse venuta meno la situazione finanziaria eccezionale.

Massime di principio

• La sottoscrizione da parte di una struttura sanitaria accreditata di un contratto contenente una clausola di salvaguardia, con accettazione dei tetti di spesa e rinuncia alle impugnazioni già proposte o proponibili contro gli atti di programmazione economica riferiti all'annualità contrattuale, costituisce comportamento univoco di acquiescenza e determina l'inammissibilità delle successive impugnazioni degli stessi atti, per carenza di legittimazione a ricorrere.
• Una clausola di salvaguardia è sufficientemente determinata quando individua i provvedimenti relativi alla determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe e gli atti collegati o presupposti, limitando la rinuncia agli atti adottati o conoscibili e agli effetti temporalmente circoscritti all'annualità regolata dal contratto.
• La clausola di salvaguardia non viola, secondo l'orientamento seguito dal TAR, gli artt. 24 e 113 Cost. quando non impedisce in assoluto l'accesso alla giustizia, ma costituisce espressione dell'adesione contrattuale dell'operatore alle condizioni economiche del servizio sanitario pubblico e persegue l'obiettivo legittimo di assicurare la sostenibilità della spesa e la continuità delle prestazioni sanitarie.
• L'annullamento dell'atto amministrativo presupposto dal contratto determina, secondo l'impostazione ritenuta preferibile dal TAR, l'inefficacia del contratto e non la sua nullità; pertanto, la clausola di salvaguardia non configura per ciò solo una rinuncia a eccepire la nullità contrattuale vietata dall'art. 1462 c.c.
• La legittimità e l'applicabilità di una clausola di salvaguardia devono essere valutate con riferimento alla situazione normativa e finanziaria esistente al momento dell'adozione degli atti amministrativi cui essa si riferisce, in applicazione del principio tempus regit actum.

Come è indicizzato