Sentenza n. 1533/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha presentato il 24 dicembre 2024 un’istanza di procedura abilitativa semplificata (PAS) per un impianto fotovoltaico a terra di potenza nominale pari a 5.080 kWp. Il Comune ha avviato una conferenza di servizi semplificata e asincrona, ha richiesto integrazioni documentali, ha sospeso e poi riavviato i termini, acquisendo pareri favorevoli o comunque non ostativi da Soprintendenza, ARPAV e Consorzio di bonifica. La società ha dedotto che il titolo PAS si fosse formato per silenzio-assenso per decorso dei termini, contestando il successivo potere comunale di negarlo o dichiararlo decaduto. Ha inoltre censurato il cumulo con un distinto progetto fotovoltaico presentato contestualmente, la ritenuta necessità di superamento della soglia di potenza applicabile alla PAS, l’asserita inidoneità dell’area, il mancato rispetto del regime dell’asservimento e, in via subordinata, l’applicabilità della disciplina previgente e la formazione di assensi nell’ambito della conferenza di servizi. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha chiesto l’accertamento del silenzio-inadempimento comunale e la condanna a provvedere. Dopo l’adozione del diniego del 14 maggio 2026, impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti, ha ribadito la formazione tacita del titolo e ha dedotto l’illegittimità delle ragioni ostative poste a fondamento del diniego, nonché la contraddittorietà dell’azione amministrativa e, in subordine, l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della legge regionale n. 17 del 2022. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per difetto di lesività, la carenza di interesse, la tardività dell’impugnazione degli atti presupposti e la natura plurimotivata degli atti; nel merito ha sostenuto il cumulo dei progetti, il superamento della soglia per la PAS, l’inidoneità dell’area, il mancato asservimento e l’eventuale decadenza del titolo.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le domande di annullamento contenute nel ricorso introduttivo e la domanda di accertamento del silenzio-inadempimento proposta con il primo ricorso per motivi aggiunti, poiché il diniego del 14 maggio 2026 aveva assorbito e superato la precedente nota comunale e aveva reso priva di oggetto la domanda contro l’inerzia. Ha invece ritenuto attuali le domande di accertamento della formazione tacita della PAS e le censure contro il diniego finale. Ha respinto l’eccezione di tardività degli atti presupposti, rilevando che la lesione era divenuta attuale con gli atti conclusivi. Ha inoltre escluso che la natura plurimotivata degli atti imponesse l’esame di ogni singola ragione ostativa, poiché la questione logicamente prioritaria era l’avvenuta formazione del titolo per silenzio-assenso. Nel merito, ha accertato che, dopo il riavvio della conferenza e il deposito delle integrazioni richieste, nessuna amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili aveva espresso un dissenso congruamente motivato e il Comune non aveva adottato, entro i termini procedimentali progressivamente fissati, una determinazione conclusiva negativa. Secondo il TAR, sia la disciplina del d.lgs. n. 190/2024 sia quella del d.lgs. n. 28/2011 ricollegano il perfezionamento tacito del titolo al decorso dei termini senza determinazione negativa o dissenso qualificato; non era quindi necessario stabilire quale disciplina fosse ratione temporis applicabile. Formatosi il titolo PAS per silenzio-assenso, il potere ordinario del Comune di negare l’istanza risultava consumato. Anche i poteri ordinari di autotutela erano ormai esauriti, sicché la nota del 23 dicembre 2025 e il diniego del 14 maggio 2026 non potevano rimettere in discussione la formazione del titolo, negare i presupposti della PAS o dichiararne la decadenza. Le questioni sul cumulo delle istanze, sull’idoneità dell’area, sull’asservimento e sulla decadenza sono state assorbite. Il TAR ha accertato e dichiarato la formazione del titolo PAS relativo all’impianto di via Orba, ha annullato la nota del 23 dicembre 2025 e il diniego del 14 maggio 2026 per la parte relativa a tale progetto e ha compensato le spese di giudizio.

Norme richiamate

• artt. 14 e 14-bis l. 241/1990

  La conferenza di servizi decisoria semplificata e asincrona costituisce il procedimento nel cui ambito, decorso il termine senza determinazione negativa o dissenso qualificato, può perfezionarsi il titolo abilitativo tacito.

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  La PAS si perfeziona per silenzio-assenso al decorso dei termini procedimentali senza determinazione negativa o dissenso qualificato; una volta formato il titolo, il potere ordinario di diniego dell’amministrazione si consuma.

• art. 6 d.lgs. 190/2024

  La disciplina del cumulo delle iniziative energetiche non può essere utilizzata per negare un titolo PAS quando il titolo si è già perfezionato per silenzio-assenso e il potere ostativo dell’amministrazione è consumato.

• art. 3-septies d.lgs. 152/2006

  La richiesta di interpello in materia ambientale non impedisce, di per sé, la formazione del titolo per silenzio-assenso quando siano decorso i termini del procedimento senza determinazione negativa o dissenso qualificato.

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il richiamo alla disciplina della decadenza dei titoli edilizi non consente al Comune di dichiarare tardivamente decaduto un titolo PAS già perfezionatosi, quando il potere amministrativo ordinario e quello di autotutela risultino consumati.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  La questione dell’idoneità dell’area rileva solo nell’esercizio tempestivo del potere amministrativo e non può essere posta a fondamento di un diniego adottato dopo la formazione tacita del titolo.

Massime di principio

• Nella PAS definita mediante conferenza di servizi semplificata e asincrona, il titolo abilitativo si perfeziona per silenzio-assenso quando decorrono i termini procedimentali senza una determinazione negativa dell’amministrazione competente o un dissenso congruamente motivato proveniente da un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili.
• Una volta perfezionato il titolo PAS per silenzio-assenso, l’amministrazione non può successivamente negare l’istanza, contestare retroattivamente la sussistenza dei presupposti del titolo o dichiararne la decadenza esercitando tardivamente il potere ordinario di provvedere in senso ostativo.
• Quando il ricorrente chiede l’accertamento della formazione del titolo per silenzio-assenso, il thema decidendum prioritario è l’avvenuto perfezionamento del titolo per decorso dei termini; le diverse ragioni ostative enunciate dall’amministrazione non costituiscono autonome rationes decidendi da esaminare singolarmente se il potere di diniego era già consumato.
• L’adozione di un successivo provvedimento conclusivo assorbe la precedente comunicazione interlocutoria e rende improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le autonome domande di annullamento o di condanna riferite agli atti e all’inerzia anteriori, mentre resta attuale la domanda di accertamento della formazione tacita del titolo e l’impugnazione del diniego finale.
• Quando la lesione degli atti endoprocedimentali o interlocutori diviene attuale soltanto con il provvedimento conclusivo che ne recepisce gli effetti, tali atti possono essere impugnati unitamente al provvedimento finale e non decorre anteriormente il termine per la loro impugnazione.

Come è indicizzato