Sentenza n. 3314/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato, con ricorso introduttivo e motivi aggiunti, la legittimità delle sanzioni irrogate per la violazione dell'art. 5, comma 6, del d.m. n. 166/2014, secondo cui l'esposizione valutaria, al netto delle coperture tramite derivati, deve restare entro il 30 per cento delle disponibilità complessive. Gli sforamenti, risultanti dalle segnalazioni statistiche e di vigilanza, erano pari al 40,20 per cento al 30 giugno 2022, al 40,95 per cento al 30 settembre 2022 e al 39,37 per cento al 31 dicembre 2022. Il primo motivo deduceva la tardività della contestazione degli addebiti, notificata il 1° febbraio 2024, rispetto al termine di novanta giorni previsto dall'art. 19-quinquies del d.lgs. n. 252/2005, assumendo che il termine decorresse dalla richiesta di informazioni del 13 marzo 2023, dal primo riscontro della società dell'11 aprile 2023 o, al più tardi, dalla nota del 26 settembre 2023. Erano inoltre censurati gli artt. 6, comma 2, e 7, comma 2, del regolamento COVIP del 2020, per asserita illegittima dilatazione della fase di accertamento, nonché il difetto di motivazione e di istruttoria. Il secondo motivo denunciava la mancanza di terzietà del Comitato per l'esame delle irregolarità, la commistione tra istruttoria e decisione e l'assenza di contraddittorio sulla relazione del Comitato. Il terzo motivo sosteneva l'assenza di pregiudizio per gli aderenti e per l'attività di vigilanza, tale da escludere l'obbligo di avvio del procedimento sanzionatorio. Il quarto motivo negava la responsabilità dei sindaci e l'elemento soggettivo dell'illecito, affermando che i controlli operativi spettassero ad altri organi e che il collegio avesse svolto attività di vigilanza. Il quinto motivo contestava la pubblicazione della sanzione sul sito COVIP in pendenza del ricorso, invocando l'art. 48 della direttiva UE 2016/2341 e sostenendo che la pubblicazione avrebbe dovuto essere omessa, differita o resa anonima. Il sesto motivo deduceva l'erronea e sproporzionata quantificazione delle sanzioni, il mancato rispetto dei criteri dell'art. 11 della l. n. 689/1981, l'omessa considerazione del vantaggio conseguito, della natura colposa della condotta, delle condizioni economiche dei sindaci e delle misure correttive adottate dalla società.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso e i motivi aggiunti, compensando le spese. Quanto alla tempestività, ha ritenuto che il termine di novanta giorni decorra non dalla mera conoscenza materiale dello sforamento, ma dal completamento dell'accertamento di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito, comprese durata, cause, effetti, responsabilità e adeguatezza delle misure correttive. La richiesta del 13 marzo 2023 e il riscontro dell'11 aprile 2023 non contenevano ancora gli elementi necessari; l'istruttoria si è completata solo con la documentazione del 26 settembre 2023, sicché la contestazione del 1° febbraio 2024 è stata ritenuta tempestiva. La disciplina regolamentare COVIP è stata giudicata legittima, perché mantiene distinta la fase di accertamento, necessariamente modulabile in relazione alla complessità della violazione, dal successivo termine per la contestazione. Non era inoltre necessaria una confutazione analitica, nel provvedimento finale, di ogni osservazione difensiva. Il Comitato per l'esame delle irregolarità è stato qualificato come articolazione interna, consultiva e non vincolante, priva di efficacia esterna e distinta dall'organo competente a decidere sull'irrogazione della sanzione; non sussisteva quindi commistione tra istruttoria e decisione. Il contraddittorio è stato ritenuto sufficiente, essendo stato assicurato sugli atti di contestazione e nel successivo giudizio, dotato di pienezza di cognizione. Il motivo relativo all'assenza di pregiudizio è stato respinto perché l'art. 19-quinquies del d.lgs. n. 252/2005 esclude l'avvio della procedura solo in caso di totale mancanza di pregiudizio, non quando il pregiudizio sia di modesta entità. La società aveva peraltro riconosciuto sia lo sforamento sia conseguenze economiche per gli aderenti, quantificate in maggiori quote attribuite e minori valori rimborsati. Quanto alla responsabilità dei sindaci, il TAR ha affermato che i loro doveri di vigilanza hanno natura sostanziale e proattiva e comprendono il controllo sull'adeguatezza e sul concreto funzionamento dell'assetto organizzativo e dei sistemi di controllo; non sono quindi limitati alla verifica formale dei dati forniti dagli organi operativi. I ricorrenti non avevano dimostrato di avere svolto indagini sull'effettiva attendibilità dei dati e sull'efficacia dei presidi organizzativi. La pubblicazione della sanzione è stata ritenuta compatibile con l'art. 48 della direttiva UE 2016/2341: la direttiva impone la pubblicazione delle sanzioni non impugnate, ma non vieta agli Stati membri di disciplinare la pubblicazione durante la pendenza del ricorso. La pubblicazione con annotazione della pendenza e dell'esito del giudizio costituisce pertanto la regola nazionale; omissione, differimento o anonimizzazione sono facoltà derogatorie dell'autorità, esercitabili nei casi previsti e non automatiche. L'onere di allegare e provare il pregiudizio sproporzionato derivante dalla pubblicazione grava sui soggetti interessati. Infine, la quantificazione è stata ritenuta legittima e proporzionata, essendo le sanzioni ampiamente inferiori alla media della forbice edittale e riferite a condotte di significativa gravità in un settore previdenziale. Il giudice deve verificare il rispetto dei criteri di proporzionalità e il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa, ma non sostituirsi all'autorità nella determinazione della misura in assenza di irragionevolezza.

Norme richiamate

• art. 5, comma 6, d.m. n. 166/2014

  L’esposizione valutaria, motivata dal fondo pensione in relazione alle proprie caratteristiche e a quelle della politica di investimento che intende adottare, è contenuta, al netto di coperture attraverso derivati, entro il 30 per cento delle disponibilità complessive

  Il superamento del limite di esposizione valutaria integra la violazione sostanziale alla base della sanzione.

• art. 19-quater, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 252/2005

  I componenti degli organi di amministrazione e di controllo [...] che [...] non osservano [...] le disposizioni [...] sui limiti agli investimenti [...] sono puniti con una sanzione amministrativa da euro 500,00 a euro 500.000

  La disposizione consente di sanzionare sia gli organi di amministrazione sia quelli di controllo per la violazione dei limiti agli investimenti; nei confronti dei sindaci fonda una responsabilità collegata alla violazione dei doveri di vigilanza.

• art. 19-quinquies, comma 1, d.lgs. n. 252/2005

  La COVIP, ad eccezione dei casi di mancanza di pregiudizio [...] nel termine di novanta giorni dall'accertamento dell'infrazione [...] avvia la procedura sanzionatoria mediante contestazione degli addebiti

  Il termine di novanta giorni decorre dal completamento dell'accertamento dell'infrazione, non dalla mera conoscenza del fatto materiale; l'esonero dall'avvio opera solo in caso di totale mancanza di pregiudizio.

• art. 6, comma 2, regolamento COVIP in materia di procedura sanzionatoria, deliberazione 29 luglio 2020

  L’accertamento di illeciti emersi nell’ambito di verifiche a distanza si perfeziona nel momento in cui è completata la valutazione degli elementi oggettivi e soggettivi costitutivi della fattispecie suscettibile di dar luogo all’applicazione di una sanzione

  La fase di accertamento si perfeziona solo dopo la valutazione completa degli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito.

• art. 7, comma 2, regolamento COVIP in materia di procedura sanzionatoria, deliberazione 29 luglio 2020

  La lettera di contestazione [...] è notificata entro 90 giorni [...] dal perfezionamento dell’accertamento delle violazioni

  Il termine per la contestazione decorre dal perfezionamento dell'accertamento, successivo alla fase istruttoria necessaria e distinto da essa.

• art. 2403 c.c.

  Il collegio sindacale vigila sull'osservanza della legge e dello statuto, sul rispetto dei principi di corretta amministrazione e in particolare sull'adeguatezza dell'assetto organizzativo, amministrativo e contabile adottato dalla società e sul suo concreto funzionamento

  I doveri dei sindaci comprendono una vigilanza sostanziale sull'adeguatezza e sul concreto funzionamento dell'organizzazione e dei controlli, non un mero esame formale della documentazione.

• art. 2403-bis c.c.

  Il collegio sindacale procede anche ad atti di ispezione e di controllo dell’attività svolta dagli amministratori

  La facoltà-dovere ispettiva supporta la necessità di una vigilanza proattiva sui processi societari.

• art. 2407 c.c.

  I componenti rispondono solidalmente con gli amministratori per i fatti o le omissioni di questi, quando il danno non si sarebbe prodotto se essi avessero vigilato in conformità degli obblighi della loro carica

  La responsabilità dei sindaci può derivare dalla culpa in vigilando quando l'omessa vigilanza abbia consentito la violazione.

• art. 48 direttiva UE 2016/2341

  Gli Stati membri garantiscono che le autorità competenti pubblichino ogni sanzione amministrativa [...] contro la quale non è stato presentato alcun ricorso in tempo utile [...] le autorità competenti possono decidere di rinviare la pubblicazione, di non realizzarla o di pubblicare le sanzioni in forma anonima

  La direttiva impone la pubblicazione delle sanzioni non impugnate, ma non vieta la pubblicazione durante la pendenza del ricorso; omissione, differimento o anonimizzazione sono facoltà discrezionali e non conseguenze automatiche dell'impugnazione.

• art. 19-quinquies, commi 4 e 5, d.lgs. n. 252/2005

  La disciplina nazionale consente la pubblicazione del provvedimento sanzionatorio secondo le modalità previste, con indicazione della pendenza e dell'esito dell'eventuale ricorso.

• art. 12, commi 3, 4 e 5, regolamento COVIP in materia di procedura sanzionatoria, deliberazione 29 luglio 2020

  La pubblicazione per estratto sul sito COVIP costituisce la regola dopo il termine per impugnare; in caso di ricorso, deve essere annotata la pendenza e successivamente il relativo esito.

• art. 11 l. n. 689/1981

  Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria fissata dalla legge tra un limite minimo ed un limite massimo [...] si ha riguardo alla gravità della violazione, all'opera svolta dall'agente per l'eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche

  La quantificazione deve rispettare i criteri legali e il principio di proporzionalità; il giudice verifica il corretto esercizio della discrezionalità, senza sostituirsi all'autorità nella scelta della misura.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  È stato utilizzato per acquisire la relazione del Comitato e gli atti connessi.

• art. 65 c.p.a.

  È stato invocato dai ricorrenti per ulteriori acquisizioni istruttorie, ritenute non necessarie dal TAR.

Massime di principio

• Nelle procedure sanzionatorie COVIP, il termine di novanta giorni per la contestazione decorre dal completamento dell'accertamento di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell'illecito, inclusi durata, cause, effetti, responsabilità e adeguatezza delle misure correttive, e non dalla mera conoscenza del fatto materiale o dalla sua commissione.
• Quando la disciplina sanzionatoria esclude l'avvio del procedimento in caso di mancanza di pregiudizio, l'esenzione opera solo in presenza di assenza totale di pregiudizio; la ridotta entità del danno non esclude l'obbligo di avviare la procedura.
• Il collegio sindacale è tenuto a una vigilanza sostanziale e proattiva sull'adeguatezza e sul concreto funzionamento dell'assetto organizzativo e dei controlli societari; non può limitarsi a recepire formalmente le informazioni fornite dagli organi operativi.
• Un comitato interno meramente consultivo, privo di efficacia esterna e di potere decisionale vincolante, non determina di per sé una commistione illegittima tra istruttoria e decisione, purché l'accertamento e la decisione restino attribuiti agli organi competenti.
• La proposizione del ricorso contro una sanzione amministrativa non impedisce automaticamente la pubblicazione del provvedimento quando la disciplina nazionale prevede l'annotazione della pendenza e dell'esito del giudizio; omissione, differimento o anonimizzazione richiedono la ricorrenza di specifici presupposti e non sono automatici.
• Nella quantificazione di una sanzione amministrativa pecuniaria il giudice verifica il rispetto dei criteri legali e della proporzionalità, ma non sostituisce la propria valutazione a quella dell'autorità nella scelta della misura, salvo irragionevolezza o erroneo esercizio della discrezionalità.

Come è indicizzato