Sentenza n. 160/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

Due proprietari di terreni hanno impugnato la medesima ordinanza sindacale, adottata con richiami agli artt. 50, comma 5, del d.lgs. 267/2000, 192 e 242 e seguenti del d.lgs. 152/2006. L'ordinanza imponeva la rimozione e lo smaltimento di rifiuti depositati sulle aree anche ai proprietari, qualificati come obbligati in solido con la società e con le persone indicate in una sentenza penale di patteggiamento quali responsabili dell'inquinamento. Il primo ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 50 TUEL, 192 e 242 d.lgs. 152/2006, il difetto di istruttoria, il travisamento, la carenza e illogicità della motivazione, la violazione della proporzionalità e del buon andamento, sostenendo l'assenza di una propria condotta dolosa o colposa e dell'accertamento in contraddittorio richiesto dall'art. 192, comma 3, nonché l'incongruità del termine assegnato. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 7 l. 241/1990 per omessa partecipazione procedimentale. La seconda ricorrente ha dedotto l'assenza dei presupposti di contingibilità, urgenza, eccezionalità e temporaneità dell'ordinanza ex art. 50 TUEL, la violazione dell'art. 7 l. 241/1990, l'erronea qualificazione della vicenda come abbandono di rifiuti anziché come bonifica di sito contaminato, l'incompetenza del Comune rispetto alle procedure di bonifica, nonché la violazione degli artt. 444 e 445 c.p.p. e dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, poiché la sentenza di patteggiamento non riguardava la ricorrente e non poteva fondare automaticamente una sua responsabilità. Il Comune non si è costituito; la Città Metropolitana ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, ritenendo propri atti meramente istruttori, e la società coinvolta ha eccepito di non essere destinataria dell'ordinanza.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e ha respinto l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della società, ritenendo che essa fosse formalmente richiamata nell'ordinanza e avesse quindi interesse a contraddire. Il Collegio ha qualificato l'ordinanza, nonostante i plurimi richiami normativi, come provvedimento adottato ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006. Ha distinto la rimozione dei rifiuti dalla bonifica dei suoli contaminati, rilevando che l'art. 192 presuppone l'esistenza di un deposito incontrollato di rifiuti, mentre gli artt. 239 e seguenti riguardano la contaminazione dei suoli e la relativa bonifica. Ha inoltre ritenuto che il richiamo all'art. 50 TUEL non rendesse di per sé illegittimo l'atto, poiché il provvedimento poteva essere conservato e scrutinato secondo il potere tipico previsto dall'art. 192, comma 3, anche in applicazione del principio di conservazione degli atti. Tuttavia, i ricorsi sono stati accolti perché il Comune aveva imposto l'obbligo ai proprietari per la sola qualità dominicale, senza svolgere alcuna istruttoria in contraddittorio e senza accertare una condotta dolosa o colposa, anche omissiva, causalmente riferibile agli stessi. L'art. 192, comma 3, non consente una responsabilità oggettiva, da posizione o per colpa presunta del proprietario: l'amministrazione deve provare la colpa mediante concreti accertamenti svolti in contraddittorio e darne conto con congrua motivazione. La sentenza penale di patteggiamento richiamata dall'ordinanza riguardava altri soggetti e non poteva fondare automaticamente la responsabilità dei proprietari. Anche il sopralluogo della Città Metropolitana non conteneva elementi sulla loro colpa né risultava svolto in contraddittorio. Il TAR ha quindi annullato l'ordinanza nella parte di interesse dei ricorrenti, compensando integralmente le spese.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  Il Sindaco può adottare ordinanza di rimozione, di avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e di ripristino dello stato dei luoghi nei confronti del responsabile delle violazioni, nonché del proprietario e dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.

  La responsabilità del proprietario presuppone l'accertamento, in contraddittorio, di dolo o colpa; non può essere fondata sulla sola proprietà dell'area né configurarsi come responsabilità oggettiva, da posizione o per colpa presunta.

• art. 50, comma 5, d.lgs. 267/2000

  Il potere contingibile e urgente del Sindaco ha natura residuale e non può essere utilizzato quando il presupposto fattuale coincide con quello disciplinato dalla specifica e tipica disciplina ambientale, salvo che il provvedimento possieda comunque i requisiti sostanziali del potere esercitato ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006.

• artt. 239 e 242-245 d.lgs. 152/2006

  La disciplina della bonifica dei siti contaminati è distinta da quella della rimozione dei rifiuti abbandonati; la prima presuppone l'accertamento della contaminazione e segue il procedimento e le competenze proprie della bonifica.

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione degli interessati assume rilievo nell'accertamento della responsabilità del proprietario ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006.

• artt. 444 e 445 c.p.p.

  La sentenza di applicazione della pena su richiesta richiamata dall'amministrazione, riguardando soggetti diversi dai proprietari destinatari dell'ordinanza, non dimostra automaticamente la responsabilità ambientale di questi ultimi.

• art. 1367 c.c.

  Il principio di conservazione degli atti, applicabile anche all'interpretazione dei provvedimenti amministrativi, impone di privilegiare, tra più interpretazioni possibili, quella che attribuisce all'atto un effetto anziché nessuno.

Massime di principio

• L'ordine sindacale di rimozione dei rifiuti ai sensi dell'art. 192, comma 3, d.lgs. 152/2006 può essere rivolto al proprietario dell'area solo quando l'abbandono o il deposito incontrollato gli sia imputabile a titolo di dolo o colpa, accertati dall'amministrazione in contraddittorio con l'interessato e adeguatamente motivati nel provvedimento.
• La responsabilità del proprietario dell'area per l'abbandono di rifiuti non è una responsabilità oggettiva, da posizione o per colpa presunta; la prova della colpa, anche omissiva, grava sull'amministrazione e deve fondarsi su concreti elementi istruttori.
• La sola proprietà dell'area non consente di qualificare il proprietario come obbligato in solido con l'autore materiale dell'abbandono dei rifiuti. L'ordinanza è illegittima se impone l'obbligo senza individuare e motivare una specifica condotta colposa del proprietario.
• La disciplina della rimozione dei rifiuti abbandonati ex art. 192 d.lgs. 152/2006 è distinta dalla disciplina della bonifica dei suoli contaminati ex artt. 239 e seguenti del medesimo decreto: la prima presuppone un deposito incontrollato di rifiuti, mentre la seconda presuppone l'accertamento della contaminazione e segue competenze e procedimenti propri.
• Quando un'ordinanza richiama sia il potere contingibile e urgente dell'art. 50, comma 5, TUEL sia il potere tipico dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, il giudice può qualificare l'atto secondo il potere ordinario tipico, se il provvedimento presenta i relativi presupposti sostanziali e garanzie; il potere extra ordinem ha carattere residuale.

Come è indicizzato