Sentenza n. 1468/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Inwit e TIM avevano presentato un’istanza di autorizzazione unica ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di una stazione radio base nell’ambito del progetto PNRR Italia 5G. Il Comune aveva indetto una conferenza di servizi: ARPA aveva espresso parere favorevole sul rispetto dei limiti elettromagnetici, mentre la Commissione comunale per la qualità architettonica e il paesaggio e il dirigente comunale avevano espresso valutazione negativa perché il sito non era previsto dal piano comunale per gli impianti di telefonia. La SABAP aveva richiesto integrazioni in relazione a una possibile verifica preventiva dell’interesse archeologico; Inwit aveva prodotto la documentazione richiesta. Il Comune aveva poi comunicato un preavviso di rigetto e la conclusione negativa della conferenza, senza adottare un provvedimento finale. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo formato il silenzio-assenso decorso il termine di 60 giorni previsto dall’art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche. Il Comune ha appellato deducendo: omessa notificazione del ricorso ai proprietari degli immobili limitrofi, ritenuti controinteressati; indeterminatezza e contraddittorietà del petitum, per il cumulo o la subordinazione tra domanda di accertamento del silenzio-assenso e domanda di annullamento; violazione dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 12-bis del d.l. n. 19/2024, nonché difetto di motivazione e manifesta irragionevolezza, per mancata formazione del silenzio-assenso a causa dell’asserita incompletezza dell’istruttoria e della necessità della verifica preventiva dell’interesse archeologico.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la decisione sostanziale del TAR. Il primo motivo è infondato: il giudizio aveva principalmente ad oggetto l’accertamento del silenzio-assenso e non richiedeva la notifica ai proprietari limitrofi. Tali soggetti erano individuati solo in astratto e vantavano, al più, interessi di mero fatto; la loro potenziale esposizione agli effetti dell’impianto non li rendeva controinteressati necessari. Essi avrebbero potuto intervenire volontariamente o proporre autonomi ricorsi, ove ne ricorressero i presupposti. Anche il secondo motivo è infondato: il ricorso introduttivo era ammissibile, poiché l’atto comunale, pur formalmente qualificato come preavviso di rigetto, era strutturato come determinazione conclusiva negativa della conferenza e non indicava la facoltà di controdedurre, mentre il Comune non aveva adottato un provvedimento finale. L’azione di accertamento del silenzio-assenso poteva cumularsi, anche in via subordinata, con l’azione di annullamento, senza contraddizione logica; il giudice poteva inoltre qualificare o riqualificare le domande ai sensi dell’art. 32 c.p.a. Il terzo motivo è infondato: l’eventuale incompletezza documentale può incidere sulla legittimità dell’atto tacito, ma non impedisce necessariamente la formazione del silenzio-assenso, quando l’istanza sia corredata della documentazione necessaria a consentire l’istruttoria. Nel caso concreto non vi era un dissenso motivato di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o culturale; l’area non era sottoposta a vincolo paesaggistico; la Soprintendenza Speciale PNRR non aveva espresso dissenso; la SABAP aveva richiesto integrazioni riferite a una possibile VPIA, qualificata come autonoma e indipendente dall’autorizzazione ex art. 44 CCE. La VPIA, inoltre, riguardava opere pubbliche soggette al Codice dei contratti pubblici e non era applicabile alla stazione radio base, opera privata finanziata dall’operatore, né poteva sospendere il termine per il procedimento ex art. 44 CCE. Il Comune, ritenendo la domanda incompleta, avrebbe dovuto farlo valere tempestivamente nel procedimento e nel provvedimento conclusivo. L’appello è stato quindi respinto. Il Comune è stato condannato a rifondere a Inwit 3.000 euro di spese; gli intervenienti ad adiuvandum sono stati condannati in solido a 1.500 euro. Spese compensate nei confronti del Ministero e della Presidenza del Consiglio; nulla spese nei confronti delle parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  l’autorizzazione si intende rilasciata se entro 60 giorni non è adottato un diniego né è espresso dissenso motivato da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o culturale

  Il termine di 60 giorni opera nell’ambito del procedimento autorizzatorio per le infrastrutture di comunicazione elettronica. Convocata la conferenza di servizi, questa costituisce la sede obbligata per le valutazioni delle amministrazioni partecipanti. Il silenzio-assenso si forma in assenza di diniego o dissenso motivato qualificato; una richiesta di integrazioni relativa a un procedimento autonomo non sospende né impedisce la formazione del titolo tacito.

• art. 49 d.lgs. n. 259/2003

  Richiamato quale base normativa, insieme all’art. 44, dell’istanza di autorizzazione unica per la realizzazione dell’infrastruttura di telefonia cellulare.

• art. 32 c.p.a.

  Consente al giudice di qualificare o riqualificare le domande proposte, rendendo ammissibile il cumulo tra domanda di accertamento del silenzio-assenso e domanda di annullamento quando sussista un interesse concreto e non vi sia contraddizione logica.

• art. 12-bis d.l. n. 19/2024, convertito in l. n. 56/2024

  Invocato dal Comune in relazione alla disciplina applicabile, ma la censura fondata su tale disposizione è stata ritenuta infondata.

• d.lgs. n. 36/2023

  Rilevante per la disciplina della verifica preventiva dell’interesse archeologico, ritenuta applicabile alle opere pubbliche soggette al Codice dei contratti pubblici e non alla stazione radio base privata oggetto del giudizio.

Massime di principio

• Nel giudizio promosso dall’operatore per ottenere l’accertamento della formazione del silenzio-assenso su un’autorizzazione per infrastrutture di comunicazione elettronica, i proprietari limitrofi all’impianto non sono controinteressati necessari per il solo fatto di essere potenzialmente esposti a effetti patrimoniali o sanitari; occorrono specifici e comprovati pregiudizi, restando salva la possibilità di intervento volontario o di autonoma impugnazione.
• La domanda di accertamento del silenzio-assenso può essere proposta cumulativamente o subordinatamente rispetto alla domanda di annullamento di un atto amministrativo, quando il ricorrente abbia un interesse concreto ad entrambe e le domande non siano logicamente incompatibili; il giudice può qualificarle o riqualificarle ai sensi dell’art. 32 c.p.a.
• Nel procedimento autorizzatorio ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003, il silenzio-assenso si forma decorso il termine di legge in assenza di un diniego o di un dissenso motivato espresso da un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistica o culturale, purché l’istanza consenta lo svolgimento dell’istruttoria.
• L’eventuale incompletezza della documentazione può incidere sulla legittimità del titolo tacito, ma non impedisce di per sé la sua formazione; un procedimento autonomo, anche se connesso all’intervento, non sospende il termine dell’autorizzazione ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003 se non costituisce parte necessaria del relativo iter autorizzatorio.
• La verifica preventiva dell’interesse archeologico prevista dal d.lgs. n. 36/2023 per le opere pubbliche soggette al Codice dei contratti pubblici non si applica a una stazione radio base qualificata come opera privata finanziata dall’operatore e non può essere utilizzata per sospendere il procedimento autorizzatorio ex art. 44 d.lgs. n. 259/2003.
• Quando l’amministrazione ritiene incompleta l’istanza, deve contestare tempestivamente tale carenza nel procedimento e porla a fondamento del provvedimento conclusivo; non può valorizzarla successivamente per negare la formazione del silenzio-assenso, se dagli atti risulta che il procedimento è stato considerato concluso per ragioni diverse.

Come è indicizzato