Sentenza n. 6215/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di un'azienda agricola con allevamento bovino insediato anche nel territorio comunale e già beneficiario, dal 2020 al 2023, di 7,80 ettari di pascolo stagionale, ha impugnato la comunicazione di non ammissibilità della richiesta per il 2024, fondata sull'art. 5, punto 2, del nuovo regolamento comunale. La disposizione riservava l'accesso alla fida pascolo ai residenti nel Comune e, per le prime richieste, ai soggetti residenti da almeno dieci anni. Sono stati dedotti: violazione e falsa applicazione dell'art. 26 l. 1766/1927, della normativa regionale sugli usi civici e del regolamento attuativo; eccesso di potere per sviamento, illogicità, incongruenza, contraddittorietà, arbitrarietà e perplessità; irragionevole discriminazione degli allevatori non residenti; contraddittorietà del sistema regolamentare, che impediva sia ai non residenti sia ai precedenti concessionari non residenti di presentare domanda; carenza di istruttoria e sproporzione rispetto all'obiettivo di preservare gli habitat; lesione del legittimo affidamento maturato per il precedente godimento dei pascoli; violazione degli artt. 1, comma 2-bis, e 3 l. 241/1990. È stata proposta anche domanda risarcitoria per i maggiori costi di alimentazione degli animali, la perdita di qualità dei prodotti e la mancata fruizione di contributi PAC e PSR. Un altro imprenditore agricolo ha spiegato intervento adesivo dipendente, dichiarato inammissibile perché titolare di un interesse diretto e immediato, azionabile mediante ricorso principale, e non di un interesse meramente dipendente da quello del ricorrente.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l'intervento adesivo del terzo, rilevando che questi versava in una situazione sostanziale analoga a quella del ricorrente e avrebbe dovuto proporre autonomamente l'impugnazione, senza utilizzare l'intervento per eludere il termine perentorio di impugnazione. Nel merito ha accolto la domanda caducatoria. Ha interpretato l'art. 26 l. 1766/1927 nel senso che la nozione di cittadini comprende anche collettività e soggetti non residenti anagraficamente, purché legati da un rapporto significativo con la comunità e il territorio, quale quello derivante dalla titolarità di un'azienda agricola insediata nel Comune o dal precedente godimento continuativo di terreni a uso pascolo. Il Comune può regolamentare utilizzo e distribuzione dei pascoli e può prevedere condizioni specifiche e motivate per i non residenti, ma non può escluderli in modo assoluto mediante il rigido criterio della residenza anagrafica. Il giudice ha inoltre rilevato l'irragionevolezza e la carenza di istruttoria della disciplina, poiché l'amministrazione non aveva esplicitato gli approfondimenti idonei a dimostrare che l'esclusione totale dei non residenti fosse necessaria e proporzionata alla tutela degli habitat. Sono stati annullati la comunicazione di non ammissibilità, la delibera di Giunta sull'assegnazione dei pascoli, la delibera consiliare e il regolamento limitatamente all'art. 5, punti 1, 2 e 3, nella parte in cui riservavano il diritto di presentare domanda ai soli residenti o, per le prime richieste, ai residenti da almeno dieci anni. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto di prova del danno: il ricorrente non ha dimostrato i pregiudizi patrimoniali, il nesso causale e gli altri elementi della responsabilità dell'amministrazione; la mera comunicazione di un'associazione di categoria sugli importi astrattamente spettanti a titolo di PAC e PSR è stata ritenuta generica e non idonea. Il Comune è stato condannato al pagamento di 2.000 euro per le spese processuali, oltre accessori; le spese nei confronti delle altre parti sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 26 l. 1766/1927

  I terreni di uso civico dei Comuni e delle frazioni e quelli delle associazioni, sia che passino ai Comuni od alle frazioni, sia che restino alle associazioni stesse, debbono essere aperti agli usi di tutti i cittadini del Comune o della frazione

  La nozione di cittadini non coincide necessariamente con la sola popolazione anagrafica residente, ma può comprendere soggetti non residenti che abbiano un significativo rapporto con la comunità e il territorio. Il Comune può disciplinare utilizzo e distribuzione del diritto e stabilire condizioni motivate per i non residenti, ma non può escluderli in modo assoluto sulla base della sola residenza anagrafica.

• l.r. 29/2002

  Richiamata dal ricorrente quale disciplina regionale in materia di usi civici; la sentenza non espone una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• regolamento attuativo regionale n. 7/2005

  Richiamato dal ricorrente quale normativa attuativa regionale in materia di usi civici; la sentenza non espone una specifica interpretazione autonoma.

• art. 29 c.p.a.

  Nell'azione generale di annullamento non è ammissibile utilizzare l'intervento adesivo dipendente per eludere il termine perentorio di impugnazione quando l'interveniente è titolare di un interesse diretto e immediato alla caducazione dell'atto.

• art. 28 c.p.a.

  L'intervento adesivo dipendente presuppone un interesse mediato e riflesso dipendente da quello del ricorrente principale; non è lo strumento processuale corretto per chi si trovi in una situazione lesiva autonoma e analoga.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione al dovere di correttezza e buona fede dell'amministrazione; la domanda è stata decisa principalmente sulla legittimità della disciplina regolamentare e sulla prova del danno.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla motivazione; la sentenza ha valorizzato soprattutto la carenza di istruttoria e la mancata esplicitazione delle ragioni di necessità e proporzionalità dell'esclusione.

• art. 2056 c.c.

  In materia di responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione, richiama i criteri di quantificazione del danno fondati sulla consequenzialità immediata e diretta e sull'evitabilità del danno con l'ordinaria diligenza.

• art. 1223 c.c.

  Limita il risarcimento ai danni che siano conseguenza immediata e diretta dell'illecito.

• art. 1227 c.c.

  Rileva ai fini della limitazione del risarcimento per i danni evitabili con l'ordinaria diligenza del danneggiato.

• art. 2697 c.c.

  Il danneggiato deve provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità, compresi danno, nesso causale e colpa dell'amministrazione; nell'azione risarcitoria non opera il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato per il deposito di documenti e memorie in vista dell'udienza di merito.

Massime di principio

• Nella materia degli usi civici, l'espressione "cittadini del Comune" non consente di limitare automaticamente l'accesso ai soli residenti anagraficamente iscritti: possono rientrare nella comunità di riferimento anche soggetti non residenti che dimostrino un significativo e concreto rapporto con il territorio e con la collettività locale.
• Il Comune può disciplinare l'utilizzo e la distribuzione dei pascoli gravati da uso civico e può prevedere condizioni differenziate per gli allevatori non residenti, ma tali condizioni devono essere specifiche, motivate e non possono tradursi nell'esclusione assoluta dei non residenti fondata sulla sola residenza anagrafica.
• Una disciplina regolamentare che escluda integralmente gli allevatori non residenti dall'accesso ai pascoli è illegittima se l'amministrazione non dimostra, mediante adeguata istruttoria, che tale misura sia necessaria e proporzionata alla tutela dell'interesse pubblico perseguito, quale la salvaguardia degli habitat.
• L'intervento adesivo dipendente è inammissibile quando l'interveniente abbia un interesse diretto e immediato all'annullamento dell'atto, autonomamente azionabile mediante ricorso principale; l'intervento non può essere utilizzato per eludere il termine perentorio di impugnazione.
• La pronuncia di illegittimità dell'atto amministrativo non comporta automaticamente il risarcimento del danno: il danneggiato deve provare tutti gli elementi della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione, inclusi il danno concreto, il nesso causale e la colpa, senza poter invocare il metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento.
• Una quantificazione del danno fondata su una comunicazione generica di un'associazione di categoria, priva di adeguata base tecnica e non accompagnata dalla prova del concreto pregiudizio subito, non è sufficiente a dimostrare il danno patrimoniale risarcibile.

Come è indicizzato