Sentenza n. 1424/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento e il risarcimento dei danni, la deliberazione regionale che aveva annullato d’ufficio una precedente deliberazione concernente indennità e ristori per la sospensione dell’attività sanitaria ordinaria durante l’emergenza Covid. Ha dedotto, tra l’altro, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine ragionevole, carenza dei presupposti dell’autotutela e difetto di motivazione sulla ponderazione tra interesse pubblico e affidamento privato; la violazione dei principi di legittimo affidamento, buona fede, proporzionalità e buon andamento; l’insussistenza della dedotta mancanza di copertura finanziaria e della violazione dell’equilibrio finanziario del servizio sanitario regionale; vizi procedimentali per violazione delle garanzie partecipative e incompletezza dell’istruttoria; nonché l’illegittima limitazione del ristoro previsto dalla normativa nazionale alla sola attività intra-regionale, con esclusione dell’attività extra-regionale. La ricorrente ha inoltre chiesto il risarcimento dei danni da lesione dell’affidamento e, in subordine, l’indennizzo previsto per la revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies l. 241/1990. La Regione ha eccepito, tra l’altro, il difetto di giurisdizione, sostenendo la riconducibilità della controversia alla giurisdizione ordinaria, e ha dedotto che gli importi costituivano acconti soggetti a conguaglio e che l’annullamento era imposto dall’esigenza di evitare un indebito esborso di denaro pubblico.

La decisione

Il TAR ha esaminato preliminarmente la questione di giurisdizione e ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, senza pronunciarsi sui motivi di illegittimità dell’annullamento d’ufficio, sulla domanda risarcitoria o sulla domanda subordinata di indennizzo. Il Collegio ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi, ritenendo invece che riguardasse contributi e ristori pubblici. Ha valorizzato il carattere normativamente predeterminato delle provvidenze previste dall’art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, come introdotto dal d.l. 149/2020, e l’assenza di discrezionalità amministrativa nella determinazione dell’an, del quid e del quomodo dell’erogazione: alla Regione spettava soltanto verificare la sussistenza dei presupposti e la rendicontazione dei costi, entro il limite massimo stabilito dalla legge. Richiamando Cass. civ., Sezioni Unite, n. 15404/2024, nonché il criterio generale di riparto fondato sulla natura della situazione soggettiva, il TAR ha ritenuto che la pretesa della struttura avesse consistenza di diritto soggettivo e che la controversia spettasse al giudice ordinario. È stata riconosciuta la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice munito di giurisdizione, con salvezza degli effetti sostanziali e processuali della domanda ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disposizione era invocata quale base dell’annullamento d’ufficio regionale, ma il TAR non ne ha esaminato i presupposti sostanziali, avendo dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La ricorrente ne ha invocato in subordine l’applicazione per ottenere l’indennizzo spettante in caso di revoca, ma la domanda non è stata esaminata per difetto di giurisdizione.

• art. 4, comma 5-bis, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Le regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano che, in funzione dell'andamento dell'emergenza da COVID-19, hanno sospeso, anche per il tramite dei propri enti, le attività ordinarie possono riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di apposito budget per l'anno 2020 fino a un massimo del 90 per cento del budget assegnato nell'ambito degli accordi e dei contratti di cui all'articolo 5-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, stipulati per l'anno 2020, ferma restando la garanzia dell'equilibrio economico del Servizio sanitario regionale.

  La norma prevede una provvidenza economica con presupposti e limite massimo predeterminati; quando l’amministrazione deve soltanto verificare la sussistenza dei presupposti e la rendicontazione, la posizione del beneficiario è di diritto soggettivo e la controversia spetta al giudice ordinario.

• art. 4, comma 5-ter, d.l. 34/2020, introdotto dal d.l. 149/2020

  Il co. 5-bis si applica altresì agli acquisti di prestazioni socio-sanitarie per la sola parte a rilevanza sanitaria con riferimento alle strutture private accreditate destinatarie di un budget 2020 come riportato nei relativi accordi e contratti stipulati per l'anno 2020.

  La disposizione estende l’ambito applicativo della provvidenza alle prestazioni socio-sanitarie aventi rilevanza sanitaria, confermando il riferimento al budget predeterminato.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria di giurisdizione, consente la riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione con conservazione degli effetti sostanziali e processuali della domanda.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il TAR ha escluso che la controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva relativa alle concessioni di pubblici servizi, qualificandola invece come controversia in materia di contributi e ristori pubblici.

Massime di principio

• In materia di contributi, sovvenzioni e ristori pubblici, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il beneficio è riconosciuto direttamente dalla legge e all’amministrazione è demandata soltanto la verifica dell’esistenza dei presupposti, della produzione effettuata e della rendicontazione, senza discrezionalità sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione.
• La previsione di un limite massimo legislativo all’importo del contributo e la necessità di verificare i costi effettivamente sostenuti non attribuiscono, di per sé, natura discrezionale al potere amministrativo, quando i criteri di spettanza e quantificazione risultano oggettivamente predeterminati.
• La controversia sulla spettanza o sul recupero di contributi previsti dalla legge riguarda una posizione di diritto soggettivo e appartiene alla giurisdizione ordinaria anche quando l’amministrazione adotta un atto formalmente qualificato come annullamento d’ufficio della precedente deliberazione attributiva del beneficio, se la contestazione investe in concreto la permanenza del diritto alla provvidenza.
• Il riparto di giurisdizione in materia di contributi e sovvenzioni segue il criterio generale fondato sulla natura della situazione soggettiva: il giudice amministrativo conosce delle controversie relative alla fase discrezionale precedente all’attribuzione del beneficio o al ritiro per vizi di legittimità o per contrasto originario con il pubblico interesse; il giudice ordinario conosce invece delle pretese relative a benefici legislativamente predeterminati e privi di discrezionalità amministrativa.
• La declinatoria di giurisdizione comporta la possibilità di riassumere il giudizio davanti al giudice munito di giurisdizione, conservando gli effetti sostanziali e processuali della domanda nei limiti previsti dall’art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato