Sentenza n. 13784/2026 - Roma, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune di Viterbo ha proposto quattro ricorsi, poi riuniti, contestando il procedimento regionale relativo alla realizzazione e alla messa in esercizio dell’invaso VT4. Il primo ricorso riguardava il parere favorevole regionale reso nell’ambito della VIA-PAUR; gli altri impugnavano, rispettivamente, la modifica sostanziale dell’AIA, la pronuncia di VIA e il PAUR, nonché il provvedimento di presa d’atto del collaudo e di autorizzazione alla messa in esercizio. Il Comune ha dedotto violazione delle disposizioni del d.lgs. 152/2006, della l.r. Lazio n. 27/1998 e del Piano regionale di gestione dei rifiuti, sostenendo che l’invaso fosse destinato a soddisfare il fabbisogno di altri ATO in violazione dei principi di prossimità e autosufficienza dell’ATO di Viterbo. Ha inoltre dedotto violazione degli artt. 14 e seguenti della l. 241/1990 e dell’art. 208, comma 11, del d.lgs. 152/2006, lamentando che la conferenza di servizi fosse stata conclusa prima del deposito della versione definitiva del progetto, che le modifiche progettuali non fossero state sottoposte a una nuova valutazione integrale e che non fosse stato adeguatamente considerato il parere negativo della Soprintendenza. Sono stati altresì dedotti sviamento, difetto di istruttoria, irragionevolezza e illogicità manifesta, in relazione alla pretesa prevalenza dell’urgenza di evitare la procedura europea di pre-infrazione sul fabbisogno dell’ATO di Viterbo. Con riferimento al PAUR, il Comune ha contestato anche la disciplina delle garanzie finanziarie per la gestione post-operativa. Quanto all’autorizzazione alla messa in esercizio, ha denunciato la violazione dell’art. 10, comma 3, del d.lgs. 36/2003, dell’art. 5, comma 1-bis, del d.lgs. 152/2006 e della direttiva 2010/75/UE, sostenendo che le garanzie avessero durata insufficiente e che le modifiche al sistema di captazione e gestione del percolato costituissero modifiche sostanziali non previamente autorizzate.

La decisione

Il TAR ha riunito i quattro ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Il ricorso n. 13534/2023 è stato dichiarato manifestamente inammissibile, poiché diretto contro un parere endoprocedimentale privo di immediata efficacia lesiva; il Comune aveva comunque impugnato con i successivi ricorsi gli atti conclusivi e dotati di efficacia esterna. Il TAR ha respinto l’eccezione regionale di inammissibilità degli altri ricorsi per mancata impugnazione dell’ultimo verbale della conferenza di servizi, ritenendo sufficiente, nel procedimento di autorizzazione alla gestione di una discarica, impugnare VIA, AIA e PAUR, senza necessità di impugnare ogni atto intermedio. Nel merito, gli altri ricorsi sono stati rigettati. Il giudice ha ritenuto che i principi di prossimità e autosufficienza degli ATO dovessero essere coordinati con quelli di solidarietà e leale collaborazione, senza operare come regole assolute e isolate. L’esaurimento dell’invaso VT3, la situazione impiantistica regionale, l’autorizzazione di altri invasi in diversi ATO e l’urgenza derivante dalla procedura europea giustificavano l’intervento regionale. Le censure sulla conferenza di servizi sono state respinte perché il dissenso della Soprintendenza poteva essere superato mediante una motivata ponderazione delle posizioni e le modifiche progettuali, apportate in diminuzione anche in considerazione delle osservazioni paesaggistiche, non imponevano la riedizione integrale del procedimento. Quanto alle garanzie fideiussorie, il TAR ha rilevato che le polizze avevano scadenza al 4 novembre 2031 e che il regolamento regionale n. 2 del 2026 consentiva garanzie per piani quinquennali rinnovabili, maggiorati di un anno, ferma la durata complessiva minima trentennale della gestione post-operativa. La continuità delle garanzie dovrà essere assicurata mediante successivi rinnovi, sotto la vigilanza della Regione. Anche la censura relativa al sistema di raccolta del percolato è stata respinta, poiché la soluzione adottata era stata ritenuta temporanea e non ostativa al collaudo e alla messa in esercizio, in attesa dell’entrata in funzione del parco serbatoi previsto dal progetto. Le spese sono state compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 74 c.p.a.

  nel caso in cui ravvisi la manifesta fondatezza ovvero la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  Ha consentito la declaratoria di manifesta inammissibilità del ricorso contro il parere endoprocedimentale, sulla base della sua immediata inidoneità lesiva.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale nell’ambito del quale sono stati adottati VIA, AIA e PAUR relativi all’invaso VT4.

• artt. 196, 198, 199 e 200 d.lgs. 152/2006

  Sono stati invocati dal Comune in relazione alla pianificazione e all’organizzazione della gestione dei rifiuti e ai rapporti tra ambiti territoriali; il TAR ha ritenuto compatibile l’intervento regionale con il coordinamento tra prossimità, autosufficienza, solidarietà e leale collaborazione.

• artt. 14 e seguenti l. 241/1990

  La disciplina della conferenza di servizi consente, mediante una motivata ponderazione delle posizioni, il superamento di un dissenso, senza imporre necessariamente la riedizione integrale del procedimento per modifiche progettuali non sostanziali e migliorative.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  È stato richiamato quale criterio per la decisione conclusiva della conferenza di servizi fondato sulla ponderazione delle posizioni prevalenti.

• art. 208, comma 11, d.lgs. 152/2006

  È stato invocato in relazione al contenuto dell’autorizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti, ma le censure del Comune sono state respinte.

• art. 10, comma 3, d.lgs. 36/2003

  Disciplina la messa in esercizio della discarica; il TAR ha ritenuto compatibile con tale disciplina la presa d’atto del collaudo nonostante una soluzione temporanea per la gestione del percolato.

• art. 5, comma 1-bis, d.lgs. 152/2006

  È stato richiamato per la nozione di modifica sostanziale dei parametri autorizzatori; il TAR ha escluso che la soluzione temporanea relativa al percolato integrasse una modifica sostanziale ostativa alla messa in esercizio.

• art. 9, commi 2 e 3, regolamento regionale Lazio 17 marzo 2026, n. 2

  La garanzia finanziaria per la gestione post-operativa è trattenuta per almeno trenta anni dalla data della chiusura della discarica sancita dalla procedura di chiusura prevista nell’articolo 12 del d.lgs. 36/2003. Possono essere accettate garanzie finanziarie per la gestione post-operativa, trattenute, come previsto all’articolo 14 del d.lgs. 36/2003, per un periodo di almeno trenta anni, ma emesse per piani quinquennali rinnovabili maggiorati di un anno.

  Consente garanzie emesse per periodi quinquennali rinnovabili maggiorati di un anno, purché sia garantita la copertura complessiva minima trentennale; la continuità dei rinnovi deve essere vigilata dalla Regione.

• art. 14 d.lgs. 36/2003

  È richiamato in relazione alla durata e alla continuità delle garanzie finanziarie per la gestione post-operativa della discarica.

Massime di principio

• Un parere meramente endoprocedimentale, privo di efficacia lesiva immediata e diretta, non è autonomamente impugnabile; l’interesse a ricorrere sorge con l’adozione dell’atto conclusivo dotato di efficacia esterna, che assorbe gli effetti del precedente atto istruttorio.
• Nel procedimento di autorizzazione alla gestione di una discarica, l’impugnazione di VIA, AIA e PAUR è sufficiente ai fini della tutela giurisdizionale; non è necessario impugnare anche ogni verbale o atto intermedio della conferenza di servizi privo di autonoma lesività.
• I principi di prossimità e autosufficienza degli ambiti territoriali ottimali devono essere coordinati con i principi di solidarietà e leale collaborazione e non operano come regole assolute; in presenza di esigenze regionali documentate, carenza impiantistica ed esigenza di assicurare la chiusura del ciclo dei rifiuti, la Regione può autorizzare flussi o impianti funzionali a un fabbisogno sovra-ATO.
• La conferenza di servizi consente di superare il dissenso di una singola amministrazione mediante una motivata ponderazione delle posizioni prevalenti; una modifica progettuale in diminuzione, introdotta anche in recepimento delle osservazioni dell’amministrazione dissenziente, non impone necessariamente la riedizione integrale del procedimento quando non altera sostanzialmente gli impatti valutati.
• Le garanzie finanziarie per la gestione post-operativa di una discarica possono essere emesse per periodi più brevi della durata complessiva minima, purché siano previste come rinnovabili e l’amministrazione vigili sulla continuità della copertura per l’intero periodo richiesto.
• Una soluzione tecnica temporanea, adottata in attesa della realizzazione di opere previste dal progetto e non ritenuta sostanzialmente modificativa dall’autorità competente, non impedisce il collaudo e la messa in esercizio dell’impianto, ferma la vigilanza amministrativa sulla successiva messa a regime.

Come è indicizzato