Sentenza n. 9391/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto di essere titolari di autorizzazioni rilasciate da Roma Capitale, ai sensi della determinazione dirigenziale n. 2521/2013, per l'esercizio del commercio ambulante mediante posti fissi alternati in diverse aree mercatali. Hanno contestato il silenzio serbato sull'istanza del 30 dicembre 2024 e, con motivi aggiunti, la nota del 3 ottobre 2025, con cui l'Amministrazione ha affermato che i relativi titoli erano decaduti al 31 dicembre 2020 perché non ricompresi nei successivi provvedimenti di rinnovo. Sono stati dedotti la violazione e falsa applicazione della disciplina statale ed europea sul commercio su aree pubbliche, delle norme sulle proroghe delle concessioni e degli artt. 2, 19, 19-bis, 20, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, nonché della disciplina regolamentare capitolina. I ricorrenti hanno sostenuto che la determinazione del 2013 costituiva un valido titolo autorizzatorio, che l'Amministrazione aveva continuato a gestirlo e che non era stato adottato alcun formale provvedimento di revoca o annullamento. Hanno inoltre denunciato eccesso di potere per contraddittorietà manifesta, illogicità e discriminazione. Roma Capitale ha eccepito l'improcedibilità o inammissibilità delle censure, sostenendo che le precedenti comunicazioni del 2023 avessero già escluso la validità dei titoli, e nel merito ha affermato che le autorizzazioni erano cessate al 31 dicembre 2020 e non necessitavano di un atto di revoca o annullamento.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione preliminare dell'Amministrazione, qualificando la nota del 3 ottobre 2025 come atto di conferma in senso proprio e non come atto meramente confermativo. Dopo le comunicazioni del 2023, infatti, vi era stata una nuova istruttoria, un riesame della situazione e una nuova ponderazione degli interessi, anche attraverso incontri con gli operatori; la nota era quindi autonomamente impugnabile. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che la determinazione dirigenziale n. 2521/2013 costituisse il titolo autorizzatorio per l'esercizio del commercio mediante posti fissi alternati. La determinazione aveva ricondotto tale modalità all'alveo delle rotazioni, disciplinate dalla normativa capitolina, condividendone caratteristiche essenziali quali la gestione dipartimentale, la turnazione periodica, l'assegnazione dei posteggi a una pluralità di operatori, gli orari, le limitazioni spaziali e le sanzioni. Il Tribunale ha quindi ritenuto applicabili anche a tali titoli le proroghe legislative succedutesi nel tempo per le concessioni di commercio su aree pubbliche. In particolare, ha considerato rilevanti le proroghe fino al 31 dicembre 2020, l'ulteriore proroga prevista dall'art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, la disciplina dell'art. 11 l. 214/2023 fino al 31 dicembre 2025 e la successiva proroga tecnica capitolina fino al 31 dicembre 2026. La nota impugnata è stata pertanto annullata, poiché erroneamente aveva escluso la validità dei titoli solo perché i provvedimenti di rinnovo non menzionavano espressamente i posti fissi alternati. La domanda sul silenzio era stata già definita con precedente sentenza mediante cessazione della materia del contendere, a seguito dell'adozione della nota espressa. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 28 d.lgs. 114/1998

  Richiamato dai ricorrenti quale disciplina generale del commercio su aree pubbliche; il giudice ha ritenuto la determinazione del 2013 riconducibile al sistema delle concessioni e delle rotazioni per il commercio su area pubblica.

• Direttiva 2006/123/CE

  Richiamata dai ricorrenti in relazione alla disciplina del commercio su aree pubbliche; la decisione non sviluppa uno specifico esame della direttiva.

• art. 70, comma 5, d.lgs. 59/2010

  Richiamato nella ricostruzione dell'Intesa Stato-Regioni del 2012 quale antecedente normativo delle proroghe delle concessioni di posteggio.

• art. 1, commi 1180 e 1181, l. 205/2017

  proroga della scadenza delle concessioni per il commercio su area pubblica fino al 31.12.2020

  La proroga è stata ritenuta applicabile anche ai titoli relativi ai posti fissi alternati, in quanto riconducibili alle concessioni per il commercio su aree pubbliche.

• art. 181, comma 4-bis, d.l. 34/2020, convertito in l. 77/2020

  per la durata di 12 anni...con assegnazione al soggetto titolare dell’azienda

  Ha ulteriormente prorogato i termini delle concessioni aventi scadenza al 31 dicembre 2020; il giudice lo considera parte della sequenza normativa applicabile ai titoli controversi.

• art. 11 l. 214/2023

  le concessioni non interessate dai procedimenti di cui al comma 5 conservano la loro validità sino al 31 dicembre 2025

  La norma ha mantenuto la validità delle concessioni di commercio su aree pubbliche nelle more delle gare; il beneficio è stato ritenuto riferibile a tutti gli operatori, indipendentemente dalla tipologia di posteggio.

• art. 117 c.p.a.

  La domanda contro il silenzio è stata definita con precedente sentenza mediante cessazione della materia del contendere, a seguito dell'adozione del provvedimento espresso.

• art. 15 DCC 35/2006

  Disciplina le rotazioni alle quali la determinazione dirigenziale del 2013 ha ricondotto i posti fissi alternati, giustificando l'applicazione della medesima disciplina delle concessioni.

• DD n. 2521/2013

  Costituisce, secondo il TAR, il titolo autorizzatorio per l'esercizio del commercio su aree mercatali mediante posti fissi alternati.

Massime di principio

• Un atto successivo è di conferma in senso proprio, e quindi autonomamente impugnabile, quando sia preceduto da una nuova istruttoria, dal riesame della situazione e da una nuova ponderazione degli interessi; è invece meramente confermativo e non autonomamente impugnabile quando si limiti a richiamare o dichiarare l'esistenza di un precedente provvedimento senza nuova istruttoria e motivazione.
• Una determinazione amministrativa che disciplina una modalità particolare di commercio su aree pubbliche e la riconduce alle rotazioni può costituire titolo autorizzatorio per l'esercizio dell'attività, anche se non utilizza la medesima denominazione formale delle concessioni ordinarie.
• Le proroghe legislative previste per le concessioni di commercio su aree pubbliche si applicano anche ai titoli relativi a modalità particolari di posteggio quando tali titoli presentino le caratteristiche sostanziali delle concessioni e siano stati ricondotti dall'amministrazione alla medesima disciplina.
• L'amministrazione non può escludere la validità di titoli autorizzatori per il solo fatto che i successivi provvedimenti di rinnovo non li menzionino espressamente, quando quei titoli rientrino nella categoria sostanziale delle concessioni prorogate dalla legge.

Come è indicizzato