Sentenza n. 708/2026 - Firenze, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la sospensione della procedura comparativa relativa al rilascio di una concessione demaniale marittima per atto formale, avviata a seguito della domanda della concessionaria uscente e della presentazione di domande concorrenti. La sospensione era stata disposta in applicazione del punto 6.7 della deliberazione della Giunta comunale n. 255 del 2024, fino all'approvazione del decreto ministeriale previsto dall'art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022, relativo ai criteri per la determinazione dell'indennizzo dovuto al concessionario uscente, e comunque entro il termine previsto per l'avvio delle procedure comparative. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, come interpretato dalla Corte di giustizia, sostenendo che la sospensione e l'estensione della durata delle concessioni avrebbero perpetuato il regime di proroga automatica, ostacolando la concorrenza. Con il secondo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 3 e 4 della legge n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024, per il fatto che la mancata adozione del decreto ministeriale sugli indennizzi non avrebbe potuto giustificare il mancato avvio o il rinvio della procedura di affidamento. Con il terzo motivo sono stati dedotti la violazione dell'art. 3 della legge n. 241/1990 e l'eccesso di potere per insufficienza e contraddittorietà della motivazione e sviamento, non essendo l'attesa del decreto ministeriale una ragione sufficiente per sospendere la procedura. Con il quarto motivo è stata dedotta la violazione del principio di proporzionalità, poiché l'indennizzo avrebbe potuto essere determinato prima dell'aggiudicazione o della stipula. Il Comune e la concessionaria uscente hanno eccepito, tra l'altro, la mancata impugnazione della determinazione dirigenziale n. 1018/2024, la genericità e tardività dell'impugnazione della deliberazione n. 255/2024 e l'acquiescenza alla disciplina comunale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la contestazione relativa all'estensione delle concessioni fino al 30 settembre 2027, poiché la ricorrente non aveva impugnato la determinazione dirigenziale n. 1018 del 31 dicembre 2024, atto autonomo che aveva disposto in concreto l'estensione, né tale atto poteva considerarsi meramente confermativo della deliberazione di Giunta. La formula generale riferita agli atti presupposti, connessi e conseguenti è stata qualificata come clausola di stile inidonea a estendere l'impugnazione a ogni atto non specificamente contestato. È stata invece ritenuta ammissibile e tempestiva la contestazione della sospensione prevista dal punto 6.7 della deliberazione n. 255/2024. L'interesse a ricorrere è sorto concretamente con l'adozione della determina di sospensione, poiché prima di tale momento era incerto se il decreto ministeriale sarebbe stato adottato e, quindi, se la sospensione si sarebbe resa necessaria. Non è stata ravvisata acquiescenza, non essendo stata inevitabile sin dall'inizio la sospensione. Nel merito, il ricorso è stato accolto. L'art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022 stabilisce espressamente che la mancata adozione del decreto ministeriale sui criteri dell'equa remunerazione non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento. Tale previsione impedisce, a maggior ragione, di sospendere una procedura già avviata. Il Comune deve quindi procedere autonomamente alla determinazione dell'indennizzo: l'equa remunerazione può essere quantificata caso per caso con l'ausilio dei professionisti indicati dalla legge, mentre il valore degli investimenti non ammortizzati deve comunque essere determinato dall'ente concedente, non rientrando nell'oggetto del decreto ministeriale. È stata annullata la determina di sospensione n. 729 del 17 ottobre 2025, con obbligo del Comune di determinare l'indennizzo e portare a termine la procedura durante il periodo di proroga della concessione. Le spese sono state integralmente compensate per l'incertezza del quadro normativo.

Norme richiamate

• art. 12, par. 1 e 2, direttiva 2006/123/CE

  La ricorrente ne ha invocato l'applicazione contro la proroga automatica e gli ostacoli alla concorrenza nell'affidamento delle concessioni; la sentenza accoglie il ricorso sulla base della disciplina nazionale, senza sviluppare un'autonoma motivazione decisiva sulla direttiva.

• art. 3, comma 1, l. n. 118/2022

  È richiamato in relazione al termine entro il quale devono essere avviate le procedure a evidenza pubblica per il rilascio delle concessioni.

• art. 4, comma 9, l. n. 118/2022

  la mancata adozione del decreto di cui al primo periodo del presente comma non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento di cui ai commi 1 e 2

  La mancata adozione del decreto ministeriale sui criteri per la determinazione dell'equa remunerazione non giustifica né il mancato avvio né il rinvio o la sospensione della procedura di affidamento. L'ente concedente deve procedere autonomamente alla determinazione dell'indennizzo secondo i criteri e le modalità direttamente stabiliti dalla legge.

• art. 4, commi 2, 3, 4 e 6, l. n. 118/2022

  La disciplina legislativa regola direttamente termini di avvio, contenuti del bando e criteri di aggiudicazione delle concessioni demaniali, senza subordinare l'avvio della procedura all'adozione del decreto ministeriale sugli indennizzi.

• art. 3, l. n. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per insufficienza e contraddittorietà della motivazione della sospensione; l'accoglimento è stato fondato direttamente sulla violazione dell'art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022.

• art. 18, regolamento per l'esecuzione del codice della navigazione

  È richiamato per la pubblicazione dell'istanza di rilascio della concessione e la raccolta delle domande concorrenti.

Massime di principio

• La mancata adozione del decreto ministeriale previsto dall'art. 4, comma 9, della legge n. 118/2022 per la definizione dei criteri dell'equa remunerazione del concessionario uscente non giustifica il mancato avvio, il rinvio o la sospensione della procedura di affidamento di una concessione demaniale marittima, anche quando la procedura sia già stata avviata ma non sia ancora iniziata la fase comparativa.
• In assenza dei criteri ministeriali sull'equa remunerazione, l'ente concedente deve procedere autonomamente alla quantificazione dell'indennizzo caso per caso, avvalendosi della perizia asseverata dei professionisti indicati dalla legge; il valore degli investimenti non ammortizzati deve essere determinato autonomamente dall'ente, non rientrando nell'oggetto del decreto ministeriale.
• La lesività di una disciplina comunale che prevede la sospensione della procedura in attesa del decreto ministeriale sugli indennizzi diviene concretamente attuale con l'adozione dell'atto applicativo di sospensione, quando prima di tale momento permaneva l'incertezza sull'adozione del decreto e sulla conseguente necessità di sospendere il procedimento.
• La clausola generale con cui il ricorrente impugna gli atti presupposti, connessi e conseguenti non sostituisce l'impugnazione specifica di un autonomo atto applicativo che produca effetti lesivi propri; la mancata impugnazione di tale atto rende inammissibile la contestazione dell'effetto da esso direttamente prodotto.

Come è indicizzato