Corte di giustizia, Sentenza C-629/23

Stato di conservazione del lupo e misure di gestione nella direttiva habitat

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dalla Riigikohus (Corte suprema estone), riguarda l’interpretazione della direttiva 92/43/CEE sulla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, con riferimento alle quote di caccia al lupo fissate in Estonia. La Corte è chiamata a chiarire la nozione di "stato di conservazione soddisfacente" della specie e i criteri utilizzabili per adottare misure di gestione ai sensi dell’articolo 14.

Fatti e procedimento principale

Nel procedimento principale un’associazione ambientalista estone, MTÜ Eesti Suurkiskjad, ha impugnato un decreto dell’Ufficio per l’ambiente che fissava la quota di caccia al lupo per la stagione 2020/2021 in 140 esemplari. La ricorrente sosteneva che in Estonia lo stato di conservazione del lupo non fosse soddisfacente e che la quota autorizzata rendesse più difficile conseguire o mantenere tale stato.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 1, lettera i), della direttiva habitat, che definisce lo "stato di conservazione di una specie" e indica le tre condizioni cumulative per considerarlo soddisfacente;
• l’articolo 2, paragrafi 1, 2 e 3, che fissano lo scopo della direttiva e impongono di tener conto delle esigenze economiche, sociali e culturali e delle particolarità regionali e locali;
• l’articolo 11, sulla sorveglianza dello stato di conservazione;
• l’articolo 12, paragrafo 1, sul regime di rigorosa tutela delle specie dell’allegato IV;
• l’articolo 14, paragrafo 1, sulle misure di gestione per le specie dell’allegato V;
• l’articolo 16, paragrafo 1, sulle deroghe al regime di protezione;
• gli allegati II, IV e V, che per il lupo prevedono, in linea generale, tutele diverse, con esclusione delle popolazioni estoni dagli allegati II e IV e loro inclusione nell’allegato V.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio domandava, in sostanza:

• se lo stato di conservazione soddisfacente debba essere valutato solo per la popolazione presente nello Stato membro oppure anche per la popolazione complessiva transfrontaliera;
• se, in caso di popolazione transfrontaliera, sia necessaria una cooperazione formale tra Stati membri o basti una valutazione nazionale degli scambi con altre popolazioni;
• se la classificazione "vulnerabile" nella lista rossa IUCN impedisca di qualificare la specie come in stato di conservazione soddisfacente;
• se possano rilevare esigenze economiche, sociali e culturali e particolarità regionali e locali.

Ragionamento della Corte sulle prime tre questioni

La Corte ricorda anzitutto che il lupo, in linea di principio, è specie di interesse comunitario soggetta a rigorosa tutela ex articolo 12, ma che le popolazioni estoni sono espressamente escluse da tale regime e ricadono nell’allegato V, quindi nell’articolo 14.

La Corte sottolinea che gli Stati membri dispongono di un margine di discrezionalità nel decidere se adottare misure di gestione, ma tale margine è limitato dall’obbligo di assicurare che prelievo e sfruttamento siano compatibili con il mantenimento della specie in uno stato di conservazione soddisfacente. La valutazione deve basarsi sui più recenti dati scientifici disponibili e, in caso di incertezza, opera il principio di precauzione.

Quanto alla lista rossa IUCN, la Corte afferma che la qualificazione di una popolazione come "vulnerabile" non esclude, di per sé, che lo stato di conservazione della specie nello Stato membro sia comunque soddisfacente, poiché la direttiva non rinvia a quella lista né ai suoi criteri come parametro vincolante. Le valutazioni IUCN possono però costituire un elemento scientifico utile.

La Corte precisa inoltre che la valutazione deve essere effettuata anzitutto a livello locale e nazionale: uno stato insoddisfacente nello Stato membro non può essere mascherato da una valutazione puramente transfrontaliera. Tuttavia, per specie con area di ripartizione naturale estesa oltre i confini nazionali, possono essere presi in considerazione gli scambi con popolazioni di altri Stati membri o di paesi terzi limitrofi, se tali scambi incidono sulla conservazione della popolazione nazionale.

Ai fini della rilevanza di tali scambi, la Corte indica tre elementi da considerare:

• i cambiamenti prevedibili che possono incidere sugli scambi, come la costruzione di recinzioni di frontiera;
• il livello di tutela giuridica della specie negli altri Stati membri o paesi terzi;
• il grado di cooperazione tra le autorità competenti.

La Corte precisa che, per gli Stati membri, il carattere permanente degli scambi può in linea di principio presumersi, mentre per i paesi terzi occorre verificare l’esistenza di una protezione analoga a quella della direttiva habitat o della Convenzione di Berna. In mancanza di protezione adeguata, non vi è garanzia giuridica sulla stabilità futura degli scambi.

Ragionamento sulla quarta questione

La Corte afferma che le esigenze economiche, sociali e culturali, nonché le particolarità regionali e locali, possono essere prese in considerazione solo se costituiscono fattori che influenzano la specie e possono alterarne a lungo termine la distribuzione e l’importanza delle popolazioni nel territorio interessato.

Tuttavia, tali esigenze non possono essere usate per considerare soddisfacente lo stato di conservazione quando non ricorrano tutte e tre le condizioni cumulative previste dall’articolo 1, lettera i), secondo comma. L’articolo 2, paragrafo 3, non introduce una deroga autonoma al regime di tutela e non può svuotare di contenuto l’obiettivo di conservazione della direttiva.

Decisione

La Corte risponde che:

• la classificazione "vulnerabile" IUCN non esclude di per sé lo stato di conservazione soddisfacente;
• tale stato va valutato anzitutto a livello locale e nazionale, ma possono essere considerati gli scambi con popolazioni transfrontaliere, secondo criteri di prevedibilità, tutela giuridica e cooperazione;
• le esigenze economiche, sociali e culturali possono rilevare solo come fattori incidenti sulla specie, non come giustificazione autonoma per qualificare soddisfacente uno stato che non soddisfi i requisiti cumulativi della direttiva.

Implicazioni pratiche

La pronuncia è rilevante per le amministrazioni nazionali che adottano quote di prelievo o piani di gestione di specie protette, perché impone una motivazione fondata su dati scientifici aggiornati e su una verifica concreta del mantenimento della specie a livello locale. Per le specie transfrontaliere, la cooperazione e lo scambio di informazioni con gli altri Stati coinvolti diventano elementi importanti della valutazione, ma non sostituiscono il controllo sul territorio nazionale.