Sentenza n. 417/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR sostenendo che il comportamento delle amministrazioni, e in particolare la reiterata adozione da parte della Soprintendenza di pareri e provvedimenti inibitori poi annullati in sede giurisdizionale, avesse ritardato l'avvio dell'attività e determinato condizioni di accesso al mercato energetico meno favorevoli rispetto a quelle esistenti al momento del rilascio delle autorizzazioni. In primo grado erano state proposte due distinte pretese: il risarcimento del danno differenziale derivante dal mancato accesso agli incentivi più favorevoli allora vigenti e il risarcimento del danno corrispondente agli utili che sarebbero stati conseguiti nell'intero periodo di esercizio degli impianti, divenuti irrealizzabili dopo la decadenza delle autorizzazioni. La società aveva quantificato quest'ultima voce in euro 30.635.000,00. Nel giudizio d'appello, a seguito della sentenza non definitiva n. 7559/2024, è rimasta da liquidare la perdita di chance connessa al mutamento delle condizioni di mercato. La Regione Molise ha contestato la propria responsabilità, sostenendo che il ritardo fosse riconducibile all'impugnazione del parere negativo ministeriale e alla necessità di attendere la definizione del contenzioso. Il Ministero ha contestato gli esiti della verificazione, sostenendo che non fossero stati considerati i tempi e i costi dei saggi archeologici, nonché il possibile ridimensionamento degli impianti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha confermato il rigetto della domanda relativa al danno per l'impossibilità di realizzare gli impianti, ritenendo non provato il nesso causale. La società non aveva infatti richiesto la proroga delle autorizzazioni, sicché tale condotta aveva interrotto il nesso eziologico rispetto al danno consistente nella perdita degli utili venticinquennali. Diversamente, ha riformato la sentenza di primo grado e riconosciuto il danno da perdita di chance derivante dal ritardato accesso al mercato dell'energia a condizioni tariffarie peggiori. La spettanza del bene della vita risultava dimostrata dal successivo rilascio delle autorizzazioni regionali e dall'annullamento definitivo degli atti ministeriali di reiterazione del vincolo archeologico. La responsabilità è stata imputata al Ministero della Cultura, la cui reiterazione di atti sostanzialmente analoghi, già annullati, è stata ritenuta contraria ai doveri di collaborazione e buona fede; la Regione Molise è stata invece ritenuta immune da responsabilità, avendo atteso in modo prudenziale la definizione del contenzioso e rilasciato le autorizzazioni dopo la pronuncia del TAR in una controversia analoga. Il danno è stato liquidato equitativamente ai sensi dell'art. 1226 c.c., applicando il criterio della chance ontologica. Il terzo scenario della verificazione, relativo a un utile medio annuo netto di euro 1.854.952,00 per venti anni, è stato assunto come parametro, ma non come misura integrale del danno, considerando l'incertezza dell'accesso agli incentivi, il reperimento del capitale, il rischio d'impresa, la recente costituzione della società e l'assenza di esperienza pregressa. È stata riconosciuta una quota del 5% dell'utile complessivo ipotetico, pari a euro 1.854.952,00, oltre rivalutazione e interessi secondo i criteri indicati in motivazione. Il Ministero è stato condannato alle spese del doppio grado e alle spese di verificazione; le spese sono state compensate nei rapporti con la Regione.

Norme richiamate

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina l'autorizzazione unica per la costruzione e l'esercizio degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

• art. 150, comma 2, d.lgs. 42/2004

  Prevede gli effetti temporali degli atti di inibizione o sospensione dei lavori adottati per la tutela dei beni culturali; la mancata adozione degli atti successivi nel termine previsto determina la perdita di efficacia dell'inibizione o sospensione.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone alla pubblica amministrazione di conformare i rapporti con il cittadino ai principi di collaborazione e buona fede; la reiterazione di atti già annullati è stata ritenuta incompatibile con tali doveri.

• art. 14-quater, comma 3, l. 241/1990

  Richiamato per evidenziare il possibile esito del procedimento in presenza di un dissenso amministrativo e la ragionevolezza dell'attesa regionale della definizione del contenzioso.

• art. 1223 c.c.

  Limita il risarcimento alle perdite e ai mancati guadagni che siano conseguenza immediata e diretta dell'illecito.

• art. 1226 c.c.

  Consente la liquidazione equitativa del danno quando il suo preciso ammontare non sia dimostrabile; è stato applicato per quantificare la perdita di chance.

• art. 1227 c.c.

  Rileva quale criterio di limitazione del danno risarcibile in relazione all'evitabilità del pregiudizio mediante l'ordinaria diligenza del danneggiato.

• art. 2056 c.c.

  Richiamato quale norma che estende alla responsabilità extracontrattuale i criteri di valutazione del danno previsti dagli artt. 1223 e seguenti c.c.

• art. 40 c.p.

  Esprime il criterio della condicio sine qua non per l'accertamento del nesso causale.

• art. 41 c.p.

  Concorre a fondare il criterio della causalità adeguata, rilevante per selezionare gli eventi causalmente imputabili.

• art. 63, comma 1, c.p.a.

  Concorre a fondare l'onere di allegazione e prova gravante sul danneggiato nell'azione risarcitoria.

• art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  Il principio dispositivo opera pienamente nell'azione risarcitoria e non è attenuato dal metodo acquisitivo tipico dell'azione di annullamento.

Massime di principio

• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, derivante da illegittimità provvedimentale o da ritardo procedimentale, ha natura aquiliana e richiede l'accertamento della condotta illecita, della colpa, del nesso causale, dell'evento dannoso e della lesione di un bene della vita; l'annullamento dell'atto illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento.
• Il danno da perdita di chance costituisce una posizione giuridica autonomamente tutelabile, distinta sia dal bene finale cui l'interessato aspirava sia dal nesso causale dell'illecito. Il danneggiato deve provare, anche mediante presunzioni fondate su circostanze concrete, la seria e consistente possibilità perduta e il nesso causale immediato e diretto tra la condotta amministrativa e la perdita di quella possibilità.
• Quando il ritardo dell'amministrazione determina l'accesso a un mercato incentivato in condizioni meno favorevoli, il pregiudizio deve essere liquidato secondo i criteri della perdita di chance e non può essere commisurato integralmente agli utili che l'impresa avrebbe conseguito se avesse operato tempestivamente. La redditività ipotetica dell'investimento può fungere soltanto da parametro per la liquidazione equitativa.
• La mancata richiesta di proroga di un titolo abilitativo può interrompere il nesso causale rispetto al danno costituito dalla definitiva impossibilità di realizzare l'investimento; non determina invece necessariamente l'interruzione del nesso rispetto alla perdita della chance di accedere alle condizioni di mercato vigenti prima della condotta illegittima, potendo essere valutata nella quantificazione equitativa.
• Nella liquidazione equitativa della perdita di chance relativa a un investimento imprenditoriale devono essere considerati, oltre alla redditività teorica, l'incertezza dell'accesso agli incentivi, la disponibilità del capitale, il rischio d'impresa, l'esperienza dell'operatore e ogni altro fattore che renda incerto il conseguimento del risultato finale.
• La reiterazione da parte di un'amministrazione di atti sostanzialmente analoghi a precedenti provvedimenti già annullati può integrare violazione dei doveri di collaborazione e buona fede di cui all'art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990 e fondare la responsabilità risarcitoria dell'amministrazione.

Come è indicizzato