Sentenza n. 3999/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune di Ginosa ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva parzialmente accolto il ricorso e i motivi aggiunti proposti dal concessionario uscente, annullando gli atti di gara e, in particolare, l'aggiudicazione nella parte relativa all'affidamento diretto e temporaneo delle aree già oggetto delle concessioni originarie fino al 15 settembre 2025, anziché fino alla stipula degli atti regolatori delle nuove concessioni. L'appello deduceva: violazione del giudicato e del ne bis in idem rispetto alla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 4480/2024; omessa impugnazione degli atti presupposti e acquiescenza; mancata notificazione del ricorso all'AGCM; erronea valutazione dell'acquiescenza al bando; erronea applicazione della disciplina sopravvenuta recata dal d.l. n. 131/2024, poiché la concessione non sarebbe stata in essere alla data rilevante; contrasto della disciplina nazionale con il diritto dell'Unione e, in subordine, legittimità della limitazione della proroga al 15 settembre 2025. Il concessionario sosteneva l'inammissibilità o infondatezza dell'appello. Il Consiglio di Stato ha ritenuto assorbente il motivo relativo all'interpretazione della proroga e non ha esaminato gli ulteriori motivi processuali e sostanziali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado e i motivi aggiunti nelle parti oggetto di appello. Ha ritenuto che il termine del 30 settembre 2027 previsto dall'art. 3, comma 1, l. n. 118/2022, come modificato dal d.l. n. 131/2024, costituisca un limite massimo e non un termine minimo o dilatorio della proroga delle concessioni demaniali marittime in essere. La proroga ha natura tecnica ed è funzionale all'ordinata programmazione e conclusione delle gare; pertanto, una volta completata la procedura selettiva e individuati i nuovi concessionari, il Comune può anticipare la cessazione delle concessioni precedenti, purché con provvedimento motivato e per il tempo strettamente necessario alle operazioni di subentro. La fissazione uniforme del 15 settembre 2025 è stata ritenuta non irragionevole né illogica, in quanto funzionale allo svolgimento della stagione balneare e alle attività prodromiche al subentro dei nuovi concessionari. L'art. 4, comma 7, l. n. 118/2022 non impone la prosecuzione dell'efficacia della concessione uscente fino alla stipula del nuovo atto, ma rende legittima l'occupazione dell'area da parte del concessionario uscente fino a tale stipula, evitando le conseguenze sanzionatorie dell'occupazione abusiva. La disciplina nazionale, così interpretata, è stata ritenuta compatibile con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE; non sussisteva quindi alcun obbligo di disapplicazione. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Al fine di consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento ... continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027 ... le concessioni demaniali marittime ... per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive

  Il termine del 30 settembre 2027 è un limite massimo della proroga tecnica e non impedisce la cessazione anticipata delle concessioni quando la gara sia stata conclusa e i nuovi concessionari siano pronti al subentro.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  La P.A. avvia la procedura di affidamento ... almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio ... in sede di prima applicazione ... in ogni caso entro il 30 giugno 2027

  La disposizione impone alle amministrazioni di avviare tempestivamente le gare e conferma la natura acceleratoria dei termini, il cui utilizzo massimo costituisce un'eccezione.

• art. 4, comma 7, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Fino alla data di stipulazione dell'atto che regola il rapporto concessorio, l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all'articolo 1161 del codice della navigazione

  La norma legittima l'occupazione dell'area fino alla stipula del nuovo atto, ma non impone la perdurante efficacia della concessione uscente né impedisce al Comune di fissarne anteriormente la cessazione.

• art. 1, comma 1, lett. a), d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Gli effetti della disposizione ... non pregiudicano la validità delle procedure selettive ... deliberate anteriormente ... e, successivamente, fino al 30 settembre 2027 con adeguata motivazione ...

  La disciplina sopravvenuta coordina la proroga con le procedure selettive già deliberate o successivamente avviate, senza imporre il differimento delle gare o dei nuovi rapporti fino al termine massimo.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni relative a risorse naturali scarse devono essere assegnate mediante procedura competitiva; la proroga tecnica è compatibile con il diritto dell'Unione solo se funzionale e strettamente necessaria allo svolgimento della gara, senza ritardare il nuovo assetto concorrenziale.

• art. 49 TFUE

  La disciplina nazionale sulle proroghe, interpretata come proroga tecnica e non dilatoria, non contrasta con la libertà di stabilimento.

• art. 1161 codice della navigazione

  L'art. 4, comma 7, l. n. 118/2022 evita che l'occupazione del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto sia assoggettata alle conseguenze dell'occupazione abusiva.

Massime di principio

• Il termine massimo di proroga delle concessioni demaniali marittime previsto dalla legge non attribuisce al concessionario il diritto alla prosecuzione del rapporto fino a tale data: una volta conclusa la gara e individuati i nuovi concessionari, l'amministrazione può disporre la cessazione anticipata della concessione uscente, con provvedimento motivato e per il tempo strettamente necessario al subentro.
• La proroga delle concessioni demaniali marittime è compatibile con il diritto dell'Unione europea soltanto se qualificata come proroga tecnica, funzionale all'ordinata programmazione e conclusione delle procedure competitive, e non utilizzata per ritardare l'apertura del mercato.
• L'obbligo dell'amministrazione di avviare tempestivamente le gare e il carattere acceleratorio dei termini legislativi impediscono di interpretare il termine massimo di proroga come un termine minimo di permanenza del concessionario uscente.
• La legittimazione dell'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente fino alla stipula del nuovo atto concessorio non equivale alla proroga dell'efficacia della precedente concessione e non impedisce all'amministrazione di fissarne anteriormente la cessazione.
• La fissazione di una data uniforme di cessazione delle concessioni uscenti può essere legittima quando sia ragionevolmente funzionale allo svolgimento della stagione balneare e delle operazioni preparatorie al subentro dei nuovi concessionari scelti mediante gara.

Come è indicizzato