Sentenza n. 7099/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda l’affidamento, fino al 30 giugno 2026, di concessioni demaniali marittime nelle Darsene Pisa e Calafati del porto di Livorno, nell’ambito di una gestione transitoria funzionale alla successiva attuazione del Piano industriale approvato nel 2023. La società concessionaria uscente, che aveva partecipato alla gara per il Lotto 4, ha appellato la sentenza del TAR Toscana n. 1074/2025. In via preliminare, l’ATI aggiudicataria ha eccepito l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse, essendo scaduta il 30 giugno 2026 la concessione contestata. Con il primo motivo l’appellante ha contestato l’esclusione della propria offerta: pur avendo proposto un bacino galleggiante, sosteneva che tale elemento non esaurisse l’offerta, comprendente anche opere di asfaltatura, elettrificazione, adeguamento e ristrutturazione di fabbricati e installazione di impianti; la Commissione avrebbe dovuto valutare le altre componenti e, al più, non attribuire punteggio a quella non realizzabile. Ha inoltre dedotto disparità di trattamento rispetto all’offerta dell’ATI. Con il secondo motivo ha sostenuto che l’offerta dell’ATI, prevedendo la demolizione di fabbricati esistenti e la costruzione di un nuovo capannone, fosse estranea allo scopo del Lotto 4, descritto come cantiere di costruzione, riparazione e manutenzione navale, e dovesse essere dichiarata inammissibile. Con il terzo motivo ha contestato la valutazione di compatibilità urbanistico-edilizia dell’intervento dell’ATI, deducendo violazione dell’art. 3 d.P.R. 380/2001, dell’art. 135-bis l.r. Toscana 65/2014 e delle disposizioni del regolamento urbanistico comunale e del Piano regolatore portuale, nonché travisamento, irragionevolezza e illogicità; ha sostenuto che la fattibilità della demolizione e ricostruzione avrebbe dovuto essere verificata già in gara. L’ATI ha proposto appello incidentale contro il capo della sentenza che aveva esaminato nel merito, respingendole, le censure di esclusione della sua offerta.

La decisione

L’eccezione di improcedibilità dell’appello principale è respinta. La scadenza della concessione non elimina l’interesse all’accertamento dell’illegittimità, poiché la società aveva dichiarato di conservare interesse ai fini risarcitori; tale dichiarazione è sufficiente ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., senza necessità di esporre già i presupposti o proporre contestualmente la domanda risarcitoria, anche in considerazione del termine previsto dall’art. 30, comma 5, c.p.a. Il primo motivo è respinto: il bacino galleggiante, lungo circa 30 metri oltre il limite dello specchio acqueo disponibile, avrebbe occupato un’area esterna al lotto e interferito con il canale di accesso e con la sicurezza della navigazione; la stessa Autorità marittima aveva rappresentato che non avrebbe potuto esprimere parere favorevole. L’offerta risultava quindi sostanzialmente inattuabile e non conforme all’oggetto della concessione. La Commissione non era tenuta a riscrivere l’offerta isolandone le componenti astrattamente realizzabili: la criticità investiva l’ammissibilità complessiva della proposta, che dipendeva anche da ulteriori titoli e condizioni incerte. Non sussiste disparità di trattamento con l’ATI, la cui proposta riguardava interventi sui beni compresi nel lotto e non l’occupazione di un’area demaniale ulteriore con effetti sulla navigazione. Il secondo motivo è respinto: l’avviso, letto complessivamente e coordinato con il Piano industriale RINA e con il Piano regolatore portuale, ammetteva nuovi manufatti e demolizioni, non limitando gli interventi alla manutenzione conservativa; la proposta dell’ATI costituiva pertanto uno sviluppo coerente degli obiettivi di riqualificazione. Il meccanismo di rimborso della quota di investimento non ammortizzata alla scadenza non rendeva l’offerta estranea alla concessione. Il terzo motivo è respinto: l’avviso rinviava la verifica puntuale dei titoli e della fattibilità urbanistico-edilizia alla successiva fase autorizzatoria, dopo l’aggiudicazione e nell’ambito della conferenza di servizi, non alla valutazione comparativa della Commissione. Inoltre, la disciplina urbanistica richiamata non precludeva in assoluto nuove edificazioni o sostituzioni edilizie nell’area, rinviando per i parametri al Piano regolatore portuale, che contemplava possibilità di nuova edificazione. L’appello incidentale dell’ATI è dichiarato improcedibile per carenza di interesse, poiché la conferma del rigetto nel merito delle censure di esclusione dell’offerta dell’ATI rendeva inutile la contestazione del capo che ne aveva riconosciuto l’ammissibilità processuale. L’appello principale è respinto; le spese sono compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  La dichiarazione del ricorrente di avere interesse ai fini risarcitori è condizione necessaria ma nello stesso tempo sufficiente perché sorga l’obbligo per il giudice di accertare l’eventuale illegittimità dell’atto impugnato.

  La dichiarazione di interesse ai fini risarcitori è sufficiente a mantenere l’interesse all’accertamento dell’illegittimità dopo la perdita di efficacia dell’atto, senza che sia necessario proporre già la domanda risarcitoria o indicarne i presupposti.

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  L’accertamento di cui all’art. 34, comma 3, cod. proc. amm. va infatti coordinato con la disciplina processuale dell’azione di risarcimento contenuta nel codice del processo amministrativo, ed in particolare con l’art. 30, comma 5, cod. proc. amm., che consente di proporre la domanda risarcitoria «nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza».

  La possibilità di proporre la domanda risarcitoria nel corso del giudizio o entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato giustifica che l’interesse all’accertamento possa essere dichiarato senza formulare contestualmente la domanda di risarcimento.

• avviso di gara per il Lotto 4

  L’avviso rendeva dunque chiaro che l’iter autorizzatorio delle proposte di intervento e si sarebbe svolto nell’ambito della successiva “valutazione della proposta progettuale per l’attuazione dell’intervento” che avrebbe dovuto necessariamente seguire all’aggiudicazione, previa convocazione della conferenza di servizi ai sensi dell’art. 5 comma 5 bis l. 84/94.

  La verifica puntuale dei titoli e della compatibilità degli interventi progettuali era riservata alla fase autorizzatoria successiva all’aggiudicazione, e non doveva essere integralmente svolta dalla Commissione nella fase di valutazione delle offerte.

• art. 22 del Regolamento Urbanistico del Comune di Livorno

  Infatti, l’art. 22 dell’allora vigente Regolamento Urbanistico comunale, pur disponendo in via generale al comma 4 che per gli edifici recenti del ‘Gruppo 5’ è consentita “la ristrutturazione edilizia, demolizione” , prevedeva poi al comma 6 “Porto Operativo” la possibilità di realizzare “nuovi edifici”, precisando che quanto ai parametri urbanistico-edilizi “gli interventi sono disciplinati dal Piano Regolatore Portuale”.

  La disposizione, letta nel suo complesso, non escludeva la nuova edificazione nell’area del Porto Operativo, rinviando al Piano regolatore portuale la disciplina dei parametri urbanistico-edilizi.

• art. 22, scheda tecnica n. 3, delle N.T.A. del Piano Regolatore Portuale

  Le N.T.A. del Piano Regolatore Portuale vigente dal 2015 prevedono all’art. 22, scheda tecnica nr. 3 per “l’Area Porto Prodotti Forestali”, la possibilità di “Nuova edificazione” per “67.000 mq di SLP (SUL)” , realizzabili “previa approvazione di un progetto unitario ... che dovrà essere approvato dall’A.P.”: sicché il P.R.P. – cui appunto rinviava lo strumento urbanistico territoriale – consentiva e consente anche la nuova edificazione, con possibilità residua di edificazione di nuova SLP su aree pubbliche per mq 32.445 (come può leggersi nella relazione dell’Area Pianificazione dell’AdSP del 14 novembre 2022, costituente allegato al provvedimento presidenziale n. 181/2022.

  Il Piano regolatore portuale consentiva nuove edificazioni nell’area, subordinandole all’approvazione di un progetto unitario; tale previsione escludeva che la proposta dell’ATI fosse manifestamente incompatibile con la disciplina urbanistica già in sede di gara.

Massime di principio

• Quando l’atto impugnato ha esaurito i propri effetti, la dichiarazione del ricorrente di conservare interesse ai fini risarcitori è sufficiente a imporre al giudice l’accertamento dell’eventuale illegittimità ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.; non occorre che la domanda risarcitoria sia già proposta né che ne siano già esposti i presupposti, tenuto conto del termine previsto dall’art. 30, comma 5, c.p.a.
• Un’offerta è inammissibile quando il progetto proposto presuppone, in modo essenziale, l’occupazione di beni demaniali ulteriori rispetto a quelli compresi nella concessione posta a gara e interferisce con la sicurezza della navigazione; la Commissione non è tenuta a riscrivere l’offerta, scorporandone le componenti non praticabili e valutando le restanti.
• La conformità dell’offerta alla lex specialis va verificata considerando il contenuto dell’avviso nel suo complesso e coordinandolo con gli atti di pianificazione espressamente richiamati; indicazioni di manutenzione non escludono nuovi manufatti o demolizioni quando l’avviso e la pianificazione ammettono interventi di riqualificazione e nuova edificazione.
• Quando la lex specialis riserva l’istruttoria autorizzatoria sulla fattibilità edilizia e urbanistica alla fase successiva all’aggiudicazione, la Commissione non deve anticipare in sede di gara la decisione definitiva sul rilascio dei titoli, fermo il rispetto dei limiti stabiliti dalla pianificazione vigente.

Come è indicizzato