Sentenza n. 7362/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Cellnex e Wind Tre hanno appellato la sentenza del TAR Lazio n. 5069/2025, che aveva respinto i ricorsi riuniti contro il diniego del Comune di Cerveteri all’istanza del 28 marzo 2023 per una nuova stazione radio base e contro il parere della Soprintendenza. Con il primo motivo, entrambe hanno contestato la valutazione del TAR sulla carenza documentale e sulla compatibilità dell’impianto con i vincoli paesaggistico e archeologico: hanno dedotto che la documentazione paesaggistica era stata presentata, che ulteriori relazioni richieste non erano previste dalla legge e che il diniego non poteva affermare un’incompatibilità assoluta senza una valutazione concreta dell’opera e delle ragioni di tutela. Wind Tre ha inoltre contestato che il Comune avesse individuato la ratio del diniego nella carenza documentale, trascurandone la motivazione sostanziale e il necessario bilanciamento con l’interesse alla copertura dei servizi di telecomunicazione. Con un ulteriore motivo, Wind Tre ha denunciato la violazione dei termini perentori per richiedere integrazioni nella conferenza di servizi: la Soprintendenza, invece di chiedere documenti entro quindici giorni dall’indizione del 12 luglio 2024, aveva espresso il 12 agosto un parere negativo anche per incompletezza documentale; il preavviso di rigetto non poteva sostituire la richiesta tempestiva né la mancata presentazione di osservazioni poteva precludere la contestazione giudiziale. Le appellanti hanno inoltre riproposto le censure assorbite contro le ulteriori ragioni del diniego: mancata inclusione del sito tra le aree preferenziali del regolamento e del piano comunali approvati il 30 novembre 2023, omessa considerazione dell’inidoneità tecnica dell’area alternativa già segnalata e della sentenza TAR n. 12508/2024, nonché mancata verifica della possibilità di coubicazione su infrastrutture esistenti. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità e la carenza d’interesse, sostenendo che le società avrebbero potuto ripresentare l’istanza e che restavano valutazioni amministrative da svolgere.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito e accolto entrambi gli appelli, riformando la sentenza del TAR e annullando i provvedimenti impugnati. Ha respinto le eccezioni comunali di inammissibilità e carenza d’interesse: la possibilità di ripresentare l’istanza non elimina l’interesse a verificare la legittimità del diniego originario e a ottenere indicazioni vincolanti sul riesame; non era inoltre necessario anticipare nel giudizio come sarebbe stata affrontata la questione dell’autorizzazione ex art. 21 del d.lgs. 42/2004. Ha accolto le censure sulla motivazione relativa ai vincoli, rilevando che il TAR aveva attribuito valore dirimente alla carenza documentale senza considerare che il diniego affermava l’incompatibilità dell’impianto in ogni caso, né verificare la concretezza delle ragioni di contrasto con la tutela dell’area. Il Comune doveva svolgere una valutazione concreta e bilanciare l’interesse paesaggistico e ambientale con quello alla garanzia dei servizi di telecomunicazione. Ha accolto la censura sui termini per le integrazioni: scaduto il termine perentorio senza richiesta della Soprintendenza, non era consentito fondare il dissenso sull’incompletezza documentale; il preavviso di rigetto non riapriva la fase istruttoria e la mancata presentazione di osservazioni non faceva decadere dalla possibilità di impugnare. Ha accolto anche le censure sulle altre motivazioni: il regolamento comunale non consente di configurare un elenco chiuso di aree idonee e il diniego ha eluso il giudicato della sentenza TAR n. 12508/2024, che aveva già dato atto dell’inidoneità tecnica dell’area alternativa proposta; inoltre, il criterio della coubicazione «laddove tecnicamente possibile» riguarda la pianificazione comunale, non impone all’operatore un onere preventivo di dimostrarne l’impraticabilità né costituisce condizione per accogliere l’istanza. Il Comune non aveva indicato un’infrastruttura concreta utilizzabile per la coubicazione. L’Amministrazione deve riesaminare l’istanza secondo i principi enunciati. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Il Codice consente al responsabile del procedimento di chiedere, per una sola volta ed entro quindici giorni dalla ricezione dell’istanza, dichiarazioni e integrazioni documentali.

  Nel procedimento autorizzativo per gli impianti di telecomunicazione, la richiesta di dichiarazioni e integrazioni documentali è consentita una sola volta e deve essere formulata entro quindici giorni dalla ricezione dell’istanza.

• art. 14-bis, comma 2, lett. b), l. 241/1990

  Secondo l’art. 14-bis, comma 2, lett. b), la comunicazione di indizione fissa un termine perentorio, non superiore a quindici giorni, entro il quale le Amministrazioni coinvolte possono chiedere integrazioni documentali o chiarimenti.

  Nella conferenza di servizi semplificata, le amministrazioni partecipanti devono chiedere entro il termine perentorio, non superiore a quindici giorni, le integrazioni documentali o i chiarimenti necessari.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nella conferenza semplificata la determinazione conclusiva negativa interviene quando l’istruttoria si è chiusa e l’Amministrazione ha già maturato un orientamento sfavorevole. Il preavviso consente all’interessato di presentare osservazioni per ottenere un riesame. Non ha la funzione di riaprire la fase delle integrazioni, che il legislatore ha regolato con un termine proprio e perentorio.

  Il preavviso di rigetto assicura una possibilità di interlocuzione finale e di riesame, ma non può sostituire la tempestiva richiesta di integrazioni né riaprire la fase istruttoria soggetta a un termine perentorio.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Questa conclusione è coerente con l’art. 6, comma 1, lett. b), della legge n. 241, che affida al responsabile del procedimento il compito di chiedere la rettifica di dichiarazioni o istanze erronee o incomplete.

  Il responsabile del procedimento deve attivarsi per chiedere la rettifica di dichiarazioni o istanze incomplete; nella conferenza di servizi tale compito va esercitato entro il termine previsto per le richieste di integrazione.

• art. 43 d.lgs. 259/2003

  Anche l’obbligo di rispetto delle previsioni ambientali sancito dall’art. 43 d.lgs. n. 259 del 2003, non esonerava il Comune dal valutare l’opportunità di procedere ad un bilanciamento l’interesse paesaggistico e di tutela ambientale e quello alla garanzia dei servizi di telecomunicazione e digitali.

  Il rispetto delle previsioni ambientali non esonera l’amministrazione dal valutare concretamente e bilanciare la tutela paesaggistica e ambientale con l’interesse alla garanzia dei servizi di telecomunicazione.

• art. 21 d.lgs. 42/2004

  In questa parte il parere si fonda su una ragione che il termine perentorio, ormai scaduto, precludeva di opporre.

  La mancanza di documentazione richiesta ai fini dell’autorizzazione prevista dall’art. 21 non può essere opposta quale ragione di dissenso quando l’amministrazione non abbia chiesto le integrazioni entro il termine perentorio applicabile.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  la disciplina regolamentare posta a fondamento del diniego, non prevede un divieto d’installazione degli impianti al di fuori delle aree indicate come preferenziali riportate nel P.R.A.E.E.T. e detta disciplina non può essere interpretata nel senso di consentire all’Ente comunale l’individuazione di un elenco “chiuso” di aree idonee;

  La potestà comunale di pianificazione non consente di rendere tassativo l’elenco delle aree preferenziali, escludendo in assoluto la possibilità di installare impianti in altre aree.

• art. 5, comma 2, lett. c), Regolamento comunale approvato con D.C.C. n. 64 del 30 novembre 2023

  la disposizione si rivolge al Comune nella fase di pianificazione; non pone a carico dell’operatore l’onere di dimostrare, prima di presentare l’istanza, che il cositing non è praticabile, né ne fa una condizione per accogliere la domanda;

  Il criterio della coubicazione, ove tecnicamente possibile, guida il Comune nell’individuazione delle aree idonee in fase pianificatoria, ma non impone all’operatore di provare preventivamente l’impossibilità del cositing e non costituisce condizione per l’accoglimento dell’istanza.

• art. 21-septies l. 241/1990

  su questo punto specifico l’atto impugnato ha eluso il giudicato formatosi sulla sentenza n. 12508/2024.

  La decisione accerta l’elusione del giudicato da parte della motivazione comunale relativa all’area alternativa, ma non dichiara espressamente la nullità ai sensi dell’art. 21-septies.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Sono fondati il secondo motivo di appello proposto da Cellnex e il terzo motivo di appello proposto da WindTre con i quali vengono riproposti i motivi assorbiti in primo grado.

  Le censure assorbite in primo grado possono essere riproposte in appello e, nel caso concreto, sono state esaminate e accolte.

Massime di principio

• Nei procedimenti di conferenza di servizi, le richieste di integrazioni documentali devono essere formulate entro il termine perentorio previsto dalla legge. Scaduto tale termine senza richiesta, l’amministrazione non può fondare il dissenso sull’incompletezza documentale che l’interessato avrebbe potuto colmare.
• Il preavviso di rigetto ha funzione partecipativa e consente all’interessato di presentare osservazioni per favorire un riesame; non sostituisce la richiesta tempestiva di integrazioni e il mancato invio di osservazioni non preclude la contestazione giudiziale dei vizi istruttori.
• Il diniego di un impianto di telecomunicazione fondato sull’incompatibilità con vincoli paesaggistici o ambientali deve indicare le ragioni concrete del contrasto tra lo specifico manufatto e le esigenze di tutela; la mera evocazione del vincolo o di un’incompatibilità assoluta non basta, e l’amministrazione deve bilanciare la tutela con l’interesse alla garanzia dei servizi di telecomunicazione.
• La pianificazione comunale delle infrastrutture di telecomunicazione non può configurare un elenco chiuso di aree idonee che escluda in assoluto l’installazione al di fuori delle aree preferenziali individuate.
• Il criterio del cositing, se subordinato alla sua possibilità tecnica, guida la pianificazione comunale ma non impone all’operatore di dimostrarne preventivamente l’impraticabilità e non è una condizione per l’accoglimento dell’istanza; il dissenso deve individuare l’infrastruttura concreta sulla quale la coubicazione sarebbe possibile.
• La possibilità di ripresentare un’istanza non elimina l’interesse a impugnare il diniego originario, ottenere il controllo sulla legittimità dell’azione amministrativa e vincolare il riesame ai vizi accertati.

Come è indicizzato