Sentenza n. 135/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

Il proprietario aveva chiesto il risarcimento dei danni derivanti dall'occupazione d'urgenza del fondo, disposta per la realizzazione e sistemazione di opere di urbanizzazione, in assenza di decreto di esproprio dopo la scadenza dei termini dell'occupazione e della dichiarazione di pubblica utilità. Le domande riguardavano l'indennità per il periodo di occupazione legittima, il danno da occupazione illegittima e il danno da perdita della proprietà per asserita occupazione acquisitiva o usurpativa. Con il primo motivo d'appello è stata censurata la sentenza per non avere sollevato il conflitto negativo di giurisdizione anche sulle domande risarcitorie relative alla perdita e alla mancata utilizzazione del fondo. Il CGARS ha ritenuto il motivo inammissibile perché il ricorrente, dopo le pronunce del Tribunale di Agrigento e della Corte d'Appello di Palermo declinatorie della giurisdizione ordinaria, non aveva proposto ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione e aveva riassunto la causa davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 11 c.p.a.; tale condotta implicava accettazione della statuizione sulla giurisdizione e rendeva abusiva e contraddittoria la successiva contestazione della giurisdizione amministrativa in appello. Il motivo è stato comunque ritenuto infondato nel merito, poiché la controversia era riconducibile all'esercizio del potere espropriativo e alla materia urbanistico-edilizia. Con il secondo motivo è stata contestata la decisione di primo grado nella parte in cui aveva negato la prova dell'irreversibile trasformazione del fondo e quindi della pretesa risarcitoria. L'appellante sosteneva che le opere fognarie e stradali avessero determinato la perdita del bene; il Comune negava tale trasformazione. Il CGARS ha distinto le opere fognarie dalle opere stradali: per le prime, la consulenza tecnica espletata nel precedente giudizio civile, ritualmente acquisita, dimostrava presuntivamente l'occupazione definitiva di una superficie di 1.510 mq e l'occupazione temporanea di 2.300 mq, limitatamente alle opere non coincidenti con condutture già esistenti. Per le strade, invece, la loro esistenza e destinazione al pubblico transito risalivano almeno al 1985; si era inoltre formata una servitù pubblica di passaggio per uso generalizzato, idoneità del bene e protrazione ventennale. La sistemazione delle strade, mediante manto stradale e illuminazione, costituiva manutenzione straordinaria e non irreversibile trasformazione del fondo. L'appellante aveva inoltre prospettato una rinuncia abdicativa e chiesto il risarcimento per equivalente.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente e la sentenza del TAR è stata riformata. È stata esclusa la fondatezza della pretesa risarcitoria relativa alle vie dei Ciclamini e dei Gelsomini, perché già destinate al pubblico transito e gravate da servitù pubblica di passaggio; i lavori di sistemazione non avevano prodotto un aliud pro alio né un'irreversibile trasformazione. È stata invece riconosciuta la rilevanza dell'occupazione definitiva delle aree interessate dalle opere di completamento della rete fognaria, nella misura in cui tali opere non coincidevano con condutture già esistenti. La domanda risarcitoria è stata riqualificata, previo contraddittorio ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., come domanda di condanna al ripristino dello status quo ante, in applicazione dei principi dell'Adunanza Plenaria n. 2/2020 e n. 4/2020. Il Comune è stato condannato a ripristinare i luoghi, ma gli è stata riconosciuta la facoltà di evitare tale prestazione mediante l'adozione di un provvedimento di costituzione e acquisizione coattiva di una servitù di acquedotto ai sensi dell'art. 42-bis, comma 6, d.P.R. n. 327/2001, ove sussistano preminenti esigenze di interesse pubblico. Il privato non può imporre all'amministrazione l'acquisizione, che resta esercizio discrezionale del potere; l'obbligo amministrativo ha natura di obbligazione semplice, con facoltà solutoria dell'acquisizione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 11 c.p.a.

  Disciplina la riproposizione della domanda davanti al giudice amministrativo dopo una pronuncia declinatoria della giurisdizione e il conflitto negativo di giurisdizione; la mancata impugnazione per cassazione della decisione declinatoria comporta, nel caso esaminato, accettazione della relativa statuizione.

• art. 2, comma 2, c.p.a.

  Il dovere di cooperazione alla ragionevole durata del processo impedisce condotte processuali contraddittorie e abusive, come la contestazione in appello della giurisdizione amministrativa scelta in riassunzione dopo l'accettazione della declinatoria del giudice ordinario.

• art. 133 c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie relative a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere nella materia urbanistico-edilizia, comprese le pretese restitutorie e risarcitorie connesse a occupazioni preordinate all'espropriazione.

• art. 8 c.p.a.

  Consente al giudice amministrativo di valutare incidenter tantum la natura pubblica o privata di una strada e l'esistenza di una servitù pubblica di passaggio quando tali questioni costituiscano presupposto della domanda principale, senza decidere in via principale sui relativi diritti.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Impone il previo contraddittorio sulla riqualificazione d'ufficio della domanda; nel caso concreto ha consentito di trasformare la domanda risarcitoria in domanda di ripristino dei luoghi con facoltà dell'amministrazione di procedere all'acquisizione della servitù.

• art. 42-bis, comma 6, d.P.R. 327/2001

  Consente all'amministrazione, in presenza dei presupposti e di preminenti esigenze di interesse pubblico, di acquisire coattivamente una servitù, evitando la restituzione del bene previa rimessione in pristino; l'esercizio del potere è discrezionale e non costituisce oggetto di una pretesa direttamente azionabile dal privato.

• art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c.

  Avverso la sentenza della corte d'appello declinatoria della giurisdizione è esperibile ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione; la mancata proposizione ha rilevanza ai fini dell'accettazione della pronuncia.

Massime di principio

• La parte che, dopo una pronuncia del giudice ordinario declinatoria della giurisdizione, non la impugna per cassazione e riassume il giudizio davanti al giudice amministrativo ai sensi dell'art. 11 c.p.a. non può successivamente contestare, in appello, la giurisdizione amministrativa così adita; tale condotta è contraddittoria e integra abuso del processo.
• Le controversie risarcitorie e restitutorie relative a un'occupazione preordinata all'espropriazione appartengono alla giurisdizione esclusiva amministrativa quando la condotta dell'amministrazione sia riconducibile, anche mediatamente, a un concreto esercizio del pubblico potere, anche se il titolo sia successivamente divenuto inefficace o l'occupazione e la trasformazione siano avvenute senza valido titolo.
• Il proprietario che deduce l'irreversibile trasformazione del fondo deve provare i fatti costitutivi della pretesa; tale prova può essere fornita anche in via presuntiva e mediante una consulenza tecnica espletata in altro giudizio, se ritualmente acquisita e liberamente valutata dal giudice amministrativo.
• La realizzazione di opere di completamento o manutenzione su una strada già esistente e destinata al pubblico transito non determina, di per sé, un'irreversibile trasformazione del fondo quando non ne muti la destinazione sostanziale e non realizzi un aliud pro alio.
• In caso di occupazione senza titolo, la domanda meramente risarcitoria non può essere accolta al di fuori dello schema legale che impone all'amministrazione di porre fine all'illegalità mediante restituzione e ripristino oppure acquisizione ai sensi dell'art. 42-bis d.P.R. 327/2001; il giudice può riqualificare la domanda nel contraddittorio delle parti.
• L'obbligo dell'amministrazione di porre fine all'occupazione senza titolo ha natura unitaria e consiste, in via principale, nella restituzione previa rimessione in pristino; l'acquisizione ex art. 42-bis costituisce una facoltà solutoria discrezionale dell'amministrazione, che il privato può sollecitare ma non imporre.

Come è indicizzato