Sentenza n. 121/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L’Autorità ha agito ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990 per accertare l’illegittimità dell’inerzia del Comune, che non aveva adottato né trasmesso all’Autorità la deliberazione consiliare prevista dal T.U.S.P. in relazione all’acquisizione, da parte di una controllata di V.E.R.I.T.A.S. s.p.a., dell’intero capitale sociale di Euroscavi s.r.l. Ha inoltre chiesto la condanna del Comune a provvedere e l’annullamento della nota con cui il Comune aveva dichiarato di non conformarsi al parere motivato dell’Autorità. L’unico motivo dedotto riguardava la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, degli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Secondo l’Autorità, la clausola dell’art. 1, comma 5, T.U.S.P., che limita l’applicazione del Testo unico alle società quotate ai casi espressamente previsti, riguarda le disposizioni direttamente rivolte alle società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal T.U.S.P. Ne conseguiva, anche in caso di acquisizione indiretta tramite una società quotata e una sua controllata, l’obbligo del Comune di adottare una deliberazione analiticamente motivata sulla necessità dell’operazione, sulla convenienza economica, sulla sostenibilità finanziaria e sulla compatibilità con i principi di efficienza, efficacia ed economicità, trasmettendola all’Autorità e alla Corte dei conti. I Comuni e V.E.R.I.T.A.S. avevano eccepito l’inammissibilità dell’azione, sostenendo che l’art. 21-bis consentisse soltanto l’impugnazione di atti e non l’azione avverso il silenzio, che non sussistesse un obbligo di provvedere e che l’operazione fosse ormai perfezionata. Nel merito, avevano sostenuto l’inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e la natura meramente interna e gestionale dell’acquisizione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all’azione di annullamento, ma comprenda tutte le azioni previste dal processo amministrativo, inclusa l’azione avverso il silenzio quando l’inerzia dell’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Ha inoltre escluso che l’inefficacia del contratto prevista dall’art. 8, comma 2, T.U.S.P. elimini l’interesse dell’Autorità, poiché l’atto deliberativo omesso resta necessario per assicurare il controllo amministrativo e concorrenziale sull’operazione. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato. Secondo il TAR, l’art. 1, comma 5, T.U.S.P. esonera dall’applicazione del Testo unico le società quotate, salvo espressa previsione, ma non esonera le pubbliche amministrazioni socie dagli obblighi loro imposti dagli artt. 5, 7 e 8. Pertanto, quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente, una partecipazione societaria tramite una propria società quotata, deve adottare una specifica deliberazione, approvata dall’organo competente e analiticamente motivata, e deve trasmetterla all’Autorità e alla Corte dei conti. L’obbligo sussiste a maggior ragione quando l’acquisizione è realizzata da una controllata di una società in house, poiché l’operazione determina una nuova partecipazione indiretta degli enti locali e costituisce una decisione significativa non autonomamente assumibile dalla società in house. Il TAR ha quindi dichiarato illegittima l’inerzia del Comune, ha annullato la nota comunale di riscontro negativo, ove adottata, e ha condannato il Comune ad adottare entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza una deliberazione di approvazione dell’acquisizione, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., con successiva trasmissione all’Autorità ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell’Autorità comprende, oltre all’azione di annullamento, anche l’azione avverso il silenzio e l’azione di condanna a provvedere quando l’inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. direttamente destinate alle società quotate o alle società da esse controllate; non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi previsti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica [...] o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  La deliberazione deve dimostrare la necessità della partecipazione per il perseguimento delle finalità istituzionali, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016

  l’Amministrazione deve inviare l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all’Autorità garante della concorrenza e del mercato [...] e alla Corte dei conti

  La trasmissione della deliberazione all’Autorità e alla Corte dei conti è un obbligo conseguente all’adozione dell’atto deliberativo e consente i controlli, rispettivamente, a tutela della concorrenza e sulla conformità dell’operazione.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con [...] deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali

  Le acquisizioni societarie soggette al T.U.S.P. devono essere approvate dall’organo competente dell’amministrazione e l’atto deve essere redatto secondo i requisiti motivazionali dell’art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni [...] che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L’obbligo deliberativo si applica anche alle acquisizioni indirette; la limitazione prevista per le società quotate non esclude gli obblighi delle amministrazioni pubbliche socie. L’inefficacia del contratto in caso di mancanza o invalidità della delibera non elimina l’interesse a contestare l’inerzia amministrativa.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  La disposizione è richiamata nella domanda dell’Autorità per la richiesta di nomina di un commissario ad acta, ma il dispositivo ha imposto direttamente al Comune il termine per provvedere senza nominare il commissario.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito camerale previsto per l’azione avverso il silenzio nel rito abbreviato, ritenuto applicabile ai giudizi promossi dall’Autorità ai sensi dell’art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio è stato trattato con il rito abbreviato, in quanto previsto dall’art. 21-bis, comma 3, della legge n. 287/1990 per i ricorsi dell’Autorità.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all’Autorità garante della concorrenza e del mercato dall’art. 21-bis della legge n. 287/1990 non è limitata all’impugnazione di atti amministrativi, ma comprende l’azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l’inerzia di un’amministrazione violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• L’art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 limita l’applicazione del T.U.S.P. alle società quotate e alle società da esse controllate solo con riferimento alle disposizioni che abbiano tali società come destinatarie dirette; la clausola non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e per il tramite di una società quotata o di una sua controllata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell’art. 5 e trasmessa all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti.
• La natura quotata della società partecipata non esclude gli obblighi deliberativi e motivazionali dell’amministrazione pubblica socia; l’acquisizione indiretta deve essere giustificata dalla necessità per il perseguimento delle finalità istituzionali, dalla convenienza economica, dalla sostenibilità finanziaria e dalla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità.
• Quando l’acquisizione indiretta è realizzata da una controllata di una società in house, essa costituisce una decisione significativa che determina una nuova partecipazione indiretta degli enti pubblici soci e non può essere sottratta alla deliberazione degli enti che esercitano il controllo analogo congiunto.

Come è indicizzato