Sentenza n. 574/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato n. 9581/2024, passata in giudicato, che aveva confermato l’annullamento del permesso di costruire in sanatoria e dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria relativi a opere realizzate in difformità dall’originario permesso di costruire, nel frattempo decaduto. Ha dedotto che il Comune, con l’ordinanza di demolizione, aveva disposto la rimozione soltanto delle opere oggetto della sanatoria annullata, omettendo di intervenire sulle ulteriori opere realizzate in conformità al titolo edilizio decaduto ma rimaste incomplete, nonché di ordinare il ripristino dello stato dei luoghi e la demolizione dei muri di sostegno oggetto dell’autorizzazione paesaggistica annullata. Ha inoltre contestato il mancato annullamento d’ufficio di un successivo permesso di costruire e la violazione delle garanzie partecipative, dei doveri istruttori e dell’obbligo di motivazione. Con motivi aggiunti ha impugnato il verbale di sopralluogo che aveva ritenuto sufficiente il tombamento di alcuni vani interrati e si era limitato a chiedere chiarimenti sulle ulteriori difformità, senza adottare i provvedimenti conseguenti.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di incompetenza, ritenendo che la sentenza d’appello avesse integralmente confermato le statuizioni del TAR, limitandosi ad approfondirne e ampliarne la motivazione; pertanto la competenza sull’ottemperanza è rimasta radicata presso il TAR. Ha accertato che il giudicato copriva non solo l’illegittimità della sanatoria, ma anche la decadenza dell’originario permesso di costruire e la necessità di considerare l’opera incompiuta nella sua complessiva consistenza. L’ordinanza comunale è stata ritenuta elusiva del giudicato, poiché aveva frammentato l’intervento edilizio, ordinando la demolizione delle sole opere difformi oggetto della sanatoria e omettendo ogni determinazione sulle opere conformi al titolo decaduto ma strutturalmente e funzionalmente inscindibili dalle prime. Il Collegio ha qualificato l’opera complessiva come gravemente incompiuta e totalmente difforme dal titolo decaduto, priva di autonomia funzionale e scindibilità, con conseguente necessità della demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. Ha ritenuto fondate anche le censure relative all’omesso ripristino del piano di campagna e del naturale declivio collinare e all’omessa demolizione dei muri di sostegno oggetto dell’autorizzazione paesaggistica annullata. La censura sulle garanzie partecipative è stata assorbita. La domanda relativa all’annullamento d’ufficio del successivo permesso di costruire è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo intervenuto il suo annullamento giurisdizionale. Il verbale di sopralluogo è stato dichiarato nullo per effetto riflesso, in quanto atto successivo della procedura fondata sull’ordinanza elusiva. Il TAR, esercitando i poteri sostitutivi e la giurisdizione estesa al merito, ha ordinato al Comune di emanare entro 90 giorni una nuova ordinanza di demolizione avente ad oggetto tutte le opere incompiute realizzate in forza o in difformità dal titolo decaduto, comprese quelle oggetto delle sanatorie annullate, nonché il ripristino del piano di campagna e del declivio naturale. È stata riservata la nomina del commissario ad acta; negata la penalità di mora; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  Il giudicato amministrativo deve essere eseguito integralmente; la sua violazione o elusione legittima il giudizio di ottemperanza.

• art. 113, comma 1, c.p.a.

  La competenza sull’ottemperanza resta al TAR quando il giudice d’appello conferma le statuizioni di primo grado, anche mediante un approfondimento o ampliamento della motivazione, senza introdurre un diverso contenuto dispositivo o conformativo.

• art. 114, comma 4, lett. a), c.p.a.

  Il giudice dell’ottemperanza può impartire ordini all’amministrazione e sostituirsi ad essa, determinando il contenuto del provvedimento necessario all’attuazione del giudicato.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Gli atti adottati in violazione o elusione del giudicato possono essere dichiarati nulli.

• art. 134, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Nella giurisdizione estesa al merito il giudice può sostituirsi all’amministrazione inottemperante, anche determinando il contenuto dell’atto o emanandolo in luogo dell’amministrazione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  L’atto adottato in violazione o elusione del giudicato è nullo; nel caso concreto la nullità è stata riconosciuta per l’ordinanza di demolizione elusiva.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Le opere gravemente incomplete, prive di autonomia funzionale e scindibilità rispetto al progetto assentito, possono essere qualificate come totalmente difformi dal permesso decaduto e assoggettate alla demolizione.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  In via generale, dopo la decadenza del permesso, la qualificazione della divergenza tra consentito e realizzato può condurre, secondo la consistenza delle opere, alla demolizione ex art. 31 oppure alla sanzione prevista dall’art. 34; nel caso concreto il giudice ha ritenuto applicabile l’art. 31.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. 380/2001

  La qualificazione di vani interrati non accessibili come interventi di edilizia libera non consente di eludere gli obblighi demolitori derivanti dal giudicato quando tali opere sono strutturalmente inserite nell’intervento edilizio abusivo complessivo.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  È richiamato nel quadro delle regole sull’esecuzione degli obblighi derivanti dal giudicato; il giudice dell’ottemperanza ha chiarito che i propri poteri sostitutivi non sono limitati alle sole attività vincolate.

• Adunanza Plenaria, sentenza n. 14/2024

  Dopo la decadenza del permesso di costruire occorre valutare la divergenza tra consentito e realizzato; le opere incomplete prive di autonomia, scindibilità e funzionalità rispetto al progetto possono costituire un incompleto architettonico totalmente difforme e devono essere demolite.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  La penalità di mora può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza, ma nel caso concreto è stata negata in ragione della complessità fattuale e giuridica della vicenda.

Massime di principio

• Quando il giudicato ha accertato la decadenza del permesso di costruire e l’illegittimità della sanatoria relativa a opere difformi, l’amministrazione deve esaminare e disciplinare l’intera opera incompiuta, comprese le opere conformi al titolo decaduto, se strutturalmente e funzionalmente inscindibili dalle opere difformi; non può limitarsi a una valutazione parcellizzata delle singole porzioni.
• Le opere realizzate in forza di un permesso di costruire decaduto devono essere valutate nella loro concreta consistenza. Se, per grave incompletezza, non raggiungono un livello di autonomia, scindibilità e funzionalità rispetto al progetto assentito, costituiscono un incompleto architettonico totalmente difforme e sono soggette alla demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001.
• L’adozione di un provvedimento formalmente esecutivo ma sostanzialmente limitato a una parte dell’intervento, che ometta di considerare opere necessariamente collegate e rinnovi il vizio di frammentazione già censurato nel giudizio di cognizione, integra elusione del giudicato e comporta la nullità dell’atto.
• Il giudice dell’ottemperanza, accertata l’inesatta, parziale o elusiva esecuzione del giudicato, può esercitare poteri sostitutivi e determinare direttamente il contenuto del provvedimento amministrativo necessario all’attuazione della decisione, anche quando l’amministrazione avrebbe dovuto compiere valutazioni sulla consistenza delle opere.
• Quando la sentenza d’appello conferma integralmente il dispositivo e gli effetti conformativi della sentenza di primo grado, l’approfondimento o ampliamento della motivazione non determina uno spostamento della competenza sull’ottemperanza al giudice d’appello.
• La nullità dell’atto amministrativo elusivo del giudicato si estende agli atti successivi della relativa procedura che ne costituiscono attuazione o verifica, quando questi risultano privi di autonoma consistenza rispetto all’atto nullo.

Come è indicizzato