Sentenza n. 2665/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società contestava la sentenza di primo grado deducendo: violazione dell'art. 42 d.lgs. 28/2011, dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e del d.m. 31 gennaio 2014, sostenendo che il GSE avesse esercitato tardivamente un potere qualificabile come annullamento d'ufficio; erronea decorrenza del termine, da individuare nell'avvio del procedimento del 2018; insussistenza della falsità documentale o sua irrilevanza, perché limitata alla sottoscrizione del tecnico e non incidente sul contenuto degli elaborati né sull'importo dell'incentivo; difetto di istruttoria e di motivazione, per essersi il GSE basato sulle risultanze penali senza effettuare verifiche autonome o sopralluoghi; mancata applicazione della decurtazione dell'incentivo in luogo della decadenza integrale; illegittimità del recupero delle somme, anche per asserita duplicazione delle pretese del GSE rispetto al procedimento penale, alla confisca e alla costituzione di parte civile, nonché per compensazioni riferite ad altri impianti; omessa pronuncia del TAR; necessità di sospendere il giudizio amministrativo in attesa della definizione del processo penale; infine, erroneità della condanna alle spese. Il GSE aveva accertato che la documentazione prodotta per ottenere l'incentivo recava la firma e il timbro falsi del tecnico incaricato, sulla base del confronto tra gli atti depositati presso il Comune e quelli trasmessi al Gestore, delle risultanze dell'attività penale e delle dichiarazioni del professionista. La società era stata invitata a presentare osservazioni, ma non aveva fornito elementi idonei a smentire la falsità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. In via preliminare ha rigettato sia la richiesta di rinvio, rilevando che la sentenza penale d'appello non aveva smentito la ricostruzione del fatto documentale e aveva comunque disposto la confisca, sia le critiche contenute nella parte descrittiva dell'appello, qualificandole come motivi intrusi e quindi inammissibili. Nel merito ha ritenuto che il provvedimento del GSE avesse natura di decadenza accertativa, non di annullamento d'ufficio: esso accertava per la prima volta la falsità della documentazione e la mancanza dei requisiti oggettivi per conservare l'incentivo. Il GSE aveva svolto un'autonoma istruttoria, acquisendo gli atti penali, interpellando la società e chiedendo chiarimenti al Comune; non era necessario un sopralluogo, poiché la falsità emergeva dal confronto documentale. Il termine di 18 mesi decorre dall'adozione del provvedimento di attribuzione del vantaggio e, per i benefici anteriori alla novella del 2020, dall'entrata in vigore di quest'ultima, ma non opera quando il beneficio sia stato conseguito mediante una falsa rappresentazione dei fatti accertata dall'amministrazione. In tale ipotesi rileva il termine ragionevole decorrente dalla scoperta dell'illegittimità, rispettato dal GSE anche perché aveva atteso, in modo coerente, le motivazioni della sentenza penale di primo grado, come richiesto dalla stessa società. La prescrizione del reato non impediva l'accertamento amministrativo del fatto storico della falsità. La falsità della documentazione era ostativa alla conservazione dell'incentivo, indipendentemente dalla conformità materiale dell'impianto al progetto e dall'individuazione dell'autore della sottoscrizione; non era configurabile un falso innocuo. Poiché si trattava di violazione rilevante, non era possibile sostituire la decadenza con una decurtazione. Il recupero delle somme aveva natura restitutoria e non costituiva duplicazione rispetto alle iniziative penali o risarcitorie; tuttavia, il GSE non può ottenere in fase esecutiva una duplicazione del recupero oltre l'importo degli incentivi effettivamente erogati. La confisca delle somme non impediva il recupero, salva la restituzione al danneggiato. Non sussisteva alcuna omessa pronuncia del TAR. È stata respinta anche la richiesta di sospensione necessaria, poiché il giudizio penale non costituiva antecedente pregiudiziale indispensabile e il GSE aveva autonomamente accertato il fatto rilevante. Confermata la condanna alle spese di primo grado; spese del grado d'appello compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo sugli incentivi e di disporre la decadenza; il provvedimento adottato all'esito dell'accertamento della mancanza dei requisiti ha natura di decadenza accertativa e non di autotutela. Il potere istruttorio è ampio e consente anche l'acquisizione di atti da altri enti o dall'autorità giudiziaria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine di 18 mesi decorre dall'adozione del provvedimento attributivo del vantaggio, non dall'avvio del procedimento di decadenza. Il termine rigido non opera in caso di falsa rappresentazione dei fatti imputabile al beneficiario; resta applicabile il limite del termine ragionevole decorrente dalla scoperta dell'illegittimità.

• art. 23, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La falsità o non veridicità della documentazione presentata per ottenere l'incentivo è radicalmente ostativa alla conservazione del beneficio e può essere accertata autonomamente dal GSE, senza necessità di una previa definitiva condanna penale.

• art. 11, comma 1, d.m. 31 gennaio 2014

  La non veridicità della documentazione presentata ai fini del riconoscimento dell'incentivo integra una violazione rilevante che giustifica la decadenza.

• art. 75 d.P.R. 445/2000

  La non veridicità delle dichiarazioni rese per conseguire benefici pubblici impedisce la conservazione dell'incentivo.

• art. 21-ter l. 241/1990

  Il provvedimento di recupero degli incentivi è stato considerato atto non esecutorio avente natura restitutoria; la sua legittimità non è esclusa dall'eventuale concorso di altri titoli di recupero.

• art. 19 d.lgs. 231/2001

  La confisca nei confronti dell'ente opera salvo per la parte delle somme che possa essere restituita al danneggiato; la confisca non impedisce quindi, di per sé, la pretesa restitutoria del GSE.

• art. 640-quater c.p.

  Richiamato in relazione alla confisca disposta nel procedimento penale.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria presuppone un'espressa previsione di legge oppure una controversia pregiudiziale il cui accertamento sia indispensabile e richiesto con efficacia di giudicato; tali condizioni non ricorrevano.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  La società aveva l'onere di provare la conformità della documentazione prodotta per l'incentivo a quella depositata presso il Comune e di smentire le risultanze istruttorie.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio dell'udienza è giustificato solo da ragioni eccezionali, non ravvisate nel caso concreto.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti decisioni tra le stesse parti per motivare la decisione, senza che ciò integri omessa pronuncia quando le questioni siano già state esaminate.

Massime di principio

• Il provvedimento con cui il GSE, all'esito di un'attività di verifica e controllo, accerta per la prima volta la falsità della documentazione prodotta per ottenere incentivi e dichiara la perdita del beneficio ha natura di decadenza accertativa, non di annullamento d'ufficio; pertanto non è soggetto, in quanto tale, alla disciplina dell'autotutela decisoria, pur dovendo rispettare il limite temporale applicabile al potere di decadenza.
• Quando un incentivo pubblico è stato conseguito mediante una falsa rappresentazione dei fatti oggettivamente accertata dall'amministrazione, il termine rigido di 18 mesi previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 non opera. L'amministrazione deve comunque esercitare il potere entro un termine ragionevole, decorrente dalla scoperta dell'illegittimità, poiché l'affidamento del beneficiario che abbia fornito dati falsi non è meritevole di tutela.
• Il GSE può fondare la propria verifica anche su atti e risultanze di un procedimento penale, purché svolga un'autonoma istruttoria procedimentale, consenta al beneficiario di presentare osservazioni e valuti gli elementi acquisiti. Non è necessario un sopralluogo quando la falsità documentale risulti dal confronto tra documenti provenienti da fonti diverse.
• La falsità o non veridicità della documentazione presentata per l'accesso a incentivi pubblici è ostativa alla conservazione del beneficio anche se il beneficiario sostiene che l'impianto sia stato comunque realizzato conformemente al progetto, che la falsità riguardi soltanto la sottoscrizione o che non vi sia stata una maggiore erogazione; in materia incentivante non opera il cosiddetto falso innocuo.
• In presenza di una violazione rilevante dei requisiti o della documentazione necessari per l'accesso all'incentivo, il GSE deve disporre la decadenza e non può sostituirla con una mera riduzione della tariffa, riservata alle violazioni di minore entità.
• La pluralità di titoli restitutori o risarcitori, inclusi il recupero amministrativo, la confisca e l'azione civile, non consente al GSE di conseguire un doppio recupero: in fase esecutiva l'ammontare complessivo ottenuto non può eccedere le somme di incentivo effettivamente erogate, fermo restando che la possibile duplicazione esecutiva non incide, di per sé, sulla legittimità del provvedimento restitutorio.

Come è indicizzato